评论|黄伟豪:全面倒退的香港管治

思索香港的第一步,是先替香港把脉,笔者的结论是香港管治已经出现一个全面倒退,正面临瓦解的局面。
受铅水影响的红磡村二期居民带同水煲往街喉取水。

“端” 的出现,象征着新的香港媒体生态的降临,既然如此,在作为笔者在“端”的第一篇文章,我们亦不妨从一个较大胆的角度,来分析香港当前的形势和面对的问题。自1997年以来,香港已经回归了18年,距离2047年的“50年不变”的大限越来越近,这也是一个适当的时刻,从一个较长远和宏观的层次,去总结和分析香港在回归后所出现的根本问题,从而思考香港的出路。

由于以上的目标相当有野心,而香港目前所处于的形势及面对的问题亦相当复杂和独特,绝对不可能在一两篇一二千字的文章中,可以有一个较完整的分析和详细的交代。幸好,笔者在“端”的文章将以一个专栏的形式推出,所以可以用一个较长的篇幅,以较有系统性和连贯性的方式,来分析问题的所在,及探讨香港的何去何从。而今篇及接着的几篇文章,将会较着重于分析香港当前的问题及建立分析框架,较后的文章则会主力去探索香港的出路及解决问题的方向。

在开始之前,最后要提的一点是,学术研究及讨论都具有越辩越明的特质,所以,以下及接着数篇文章的论点,都不应被视为必然正确的真理,而是刺激思考及引发讨论的工具。

思索香港的第一步,是先替香港把脉,笔者得到的结论是香港的管治已经出现了一个全面倒退,正面临瓦解的局面。这个现象并非新鲜,因为香港在很多有关良好管治因素的国际排名及评价,包括了人权、新闻自由、财富分配及法治等,在回归后均出现了倒退。但是,对于香港人来说,最贴身及最明显的,莫过于是在政改失败,特区政府声称要把施政的重点放回民生议题后,所出现的一连串失败事件。这些事件均清楚说明,特区政府已经失去了正常及完整的管治能力,连为基层及一般市民提供最基本的公共服务的能力亦已逐渐消失,整个香港也在倒退中。

当中最明显及引起全城关注的,当然是“食水含铅”的问题(以下简称为“铅水”事件)。铅水事件的震撼性,并非在于铅对健康的伤害,而是它打破了特区政府一直自我吹嘘,用以催眠市民有关自己管治能力的神话,反映政府已跌穿了可以接受的基本管治能力的底线,及粉碎和破灭了过往用以分析香港管治的惯性思维。

对于香港的管治能力的倒退和瓦解,铅水事件给予了我们至少以下五大启示。

新增了行政危机

第一,我们一向理解的特区政府的管治危机,只是在政治(politics)及政策(policy)层面发生,但现在连行政(administration)的层面也出现了危机,政府在为市民提供基本的公共服务(public service delivery)上,也出现了重大问题,这显示政府管治能力的不足已到达了一个危险的地步。

政治上出现管治危机,源于制度不民主,使政权欠缺了程序上的认受性(procedural legitimacy)。政策上的能力不足,往往是基于利益团体的左右,甚至整个政策制订过程被财雄势大的既得利益胁持(captured),使到有利公众利益的政策不能落实,很多现有的政策就向利益团体及权贵倾斜。恐怖的地方在于,现在的香港在没有消除以上的政治及政策危机之余,还加添了行政危机,失去了有效落实政策的能力。这三个危机加上来,对任何政府均构成一个十分严峻的挑战。

第二,在管治能力下降的问题上,除了下降的趋势使人担忧外,下降的幅度之大亦使人相当震惊。正如在铅水事件上,已有评论指出连为市民提供安全的食水也办不到,特区政府的管治能力正急速往第三世界的水平迈向。铅水事件也只是问题的冰山一角,面对高铁工程超资及延误,整个项目变成一个了不断烧公帑而又深不见底的黑洞,全港不时也有塌树、沉船,甚至塌楼出现,贫穷及㓥房等问题,政府一直显得束手无策等情况下,香港特特区政府的管治水平确实和国际级的世界城市有相当的距离。

第三,铅水事件也为香港的市民带来了沉重的教训,使所有人,无论是社会的上层或下层,均开始明白争取制度改革,包括了民主化,对确保管治质素的重要。香港的民主运动一向被视为以中产及知识分子为主的社会运动,而争取的亦只是政治权利的扩大。但今次的事件却说明,没有一个有广泛参与的问责制度,有可能连基本的公共服务也会倒退,而做顺民及不理政治也是需要付出昂贵的代价,就是忍受一个管治能力不断倒退的政府。

再不能以泛民作代罪羊

第四,铅水事件也清楚显示,政府的管治质素的倒退并非来自泛民或反对派的阻挠或冲击。和高铁超资及延误一样,铅水问题是出自政府的行政,监察及执行能力的下降。这更进一步说明政府再不能用泛民作为代罪羔羊及推卸责任的借口,一切施政失误的矛头将直指特区政府。

用建制及泛民的对抗作为理解香港政治的时代亦早已过去。

用建制及泛民的对抗作为理解香港政治的时代亦早已过去,建制派的内讧及权斗,特区管治团队的崩溃及内部不和,反而成为理解香港管治倒退的重要角度。

先民生后政治本末倒置

第五,政府一直提倡的政治与民生的二分化,根本是脱离现实及不可行。正正因为第一点所提及的政治,政策及行政的三大管治危机未得到正视及解决,使到政府在民生议题上路路不通,有心无力。因此,“只谈民生,不说政治”,或“先民生,后政治”,均是本末倒置,对解决香港的管治问题没有帮助。

根据美国的两位学者Weaver 和Rockman的研究(注一),政府表现是管治制度(institution)的质素及运作的结果。换句话说,在香港的瓦解中所看到的管治表现的全面倒退,反映的就是香港管治制度的崩坏。在随后的文章中,笔者将会讨论香港过往的管治制度如何在回归后一一倒退,及新的管治制度又迟迟未建立,因而带来香港今天逐渐瓦解的败局。

(香港瓦解论系列之一)

参考资料

注一: Weaver, R. Kent and Bert A. Rockman, eds. (1993) Do Institutions Matter: Government Capacities in the United States and Aboard. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

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