评论|黎蜗藤:冲之鸟两块礁,牵动一盘大棋

尽管马英九政府在此事的态度,符合台湾的一向立场,但其反应实属过激。
日本冲之鸟礁。

台湾渔船日前在日本冲之鸟礁(岛)附近水域捕鱼,被日本视为非法扣留罚款,引起台湾政府不满。马英九甚至派“海巡九号”到当地水域“护渔”,引起国际关注。

根据《联合国海洋法公约》,沿岸国有权主张12海里的领海,和200海里的专属经济区。换言之,沿岸国有权对位于领海线起12海里与200海里之间的水域,对渔业等有关海洋资源的活动进行管理。台湾渔船被捕的地方,在日本冲之鸟礁200海里内(但在12海里以外)。如果冲之鸟礁有资格主张专属经济区,那么日本对台湾渔船的执法绝无问题。

但这种资格备受争议。冲之鸟礁是一个珊瑚环礁,整个礁盘面积甚大,有8平方公里。环礁的形态像个大碗,中心低,周边高。退潮的时候,环礁边缘不少部分能露出水面;但涨潮时,只有共计9平方米的两块礁石能露出水面,最高点不过几十厘米。

礁石与岛屿,不同的主张权利

根据公约,(在涨潮时能露出水面的)礁石(rock)和岛屿(island),在主张海域方面的资格相差极大。礁石只能拥有领海,岛屿却能拥有专属经济区。根据第121条岛屿制度,若要被承认为能主张专属经济区的岛屿,除了要是“四面环水并在高潮时高于水平面的自然形成的陆地区域”,还要“能维持人类居住或本身经济生活”。

用这个标准衡量,冲之鸟礁只能算是礁石,不是岛屿。事实上,日本为了保证这9平方米的礁石能一直露出水面,而不至于因海水上涨而连“礁石”的资格也失去(从而变为“低潮高地”),还想方设法做了加固措施,在1987年起于礁石旁边围上防波堤。日本在那两块礁石附近另选地点,建造了一个人工海上平台(高脚屋),上面建有海洋观察站,有工作人员长驻,但对于那两块礁石则基本没有变动。

日本坚持冲之鸟礁是岛屿,并在有1977年就划定大陆架和专属经济区。如果日本的立场得到承认,那么以冲之鸟礁为中心的200海里范围,可以划出40万平方公里的专属经济区和大陆架。这个面积比日本领土还要大。以这两块礁石获得这么大的专属经济区是否合理,值得怀疑。

中国和韩国一直反对日本;中韩皆主张冲之鸟礁是礁石,不能主张专属经济区。日本学者为此提出不少理由,比如栗林忠男就曾指出,珊瑚礁和一般礁石不能相提并论,因为珊瑚礁会继续“天然地”生长,但礁石只会被不断腐蚀。公约第121条的规定固然确实有含糊之处,但日方理由在很多国际法学者看来还是理据不足。

如果以地质因素作为统一标准而横向比较,日本冲之鸟礁的地质情况,和中国在南海占据的永暑礁,以及现在成为焦点的“黄岩岛”(Scarborough Reef, 台湾称“民主礁”)比较相似。如果认为永暑礁与“黄岩岛”不是岛,那么冲之鸟礁也自然不应该是一个岛。相反,台湾占据的太平岛、越南占据的南威岛,以及菲律宾占据的中业岛等,天然面积大得多,则更有被视为岛的理由。

但和南海诸岛相比,冲之鸟礁也有地理上的有利地位:第一,它的主权没有争议;第二,它孤悬海外,400海里之内都没有其他国家领土,所以不存在因为领海重叠而出现的海域争议。此外,日本也没有妨碍航海自由。这使日本在这方面的立场,不会像南海诸岛一样成为国际焦点。

联合国大陆架裁决有利日本

冲之鸟礁的法律状态在2012年之后进一步复杂化。2008年,日本根据联合国设置的日程,向联合国大陆架界限委员会提交了外大陆架申请。当中以冲之鸟礁为圆心,200海里为半径画出一个圆圈,与圆圈相连的三个区块(北面的SKB、西面的MIT与南面的KPR海域,见附图),也在日本申请成为其外大陆架的七个区块之列。

冲之鸟屿地图。 来源:日本提交联合国申请书
冲之鸟屿地图。 

所谓外大陆架,是指领海基线200海里到350海里之间的大陆架。根据公约,200海里之内的大陆架(和专属经济区)不需要特别的程序申请和批准,但是外大陆架则要求各国提出申请,并提交足够的地理资料,证明申请区域符合“大陆架”的标准,才可以被承认。

当时中国对这三个区块提出书面抗议,韩国抗议把冲之鸟礁作为基点,但未列出具体的区块。有趣的是,与日本外大陆架有潜在利益冲突的美国反而致信委员会,不反对日本的申请(MIT区域与美属北马里亚纳群岛的大陆架接壤,美国也有资格申请那个区域作为外大陆架)。最后由于中韩反对,委员会在2012年发表的书面报告中,对KPR区域不作出决议;但对SKB和MIT区块,则作出了建议。

日本和中韩对这份报告有不同的解读。日本认为委员会对SKB和MIT区块的建议意见,表示委员会承认了日本对冲之鸟的岛屿地位;而中韩则认为,委员会没有对KPR作出裁决,则表明否认了其岛屿地位。客观来看,尽管委员会没有直接裁决冲之鸟到底是岛还是礁这个问题,但其对SKB和MIT的建议更有利于日方立场。而从现实来看,委员会的这份报告的确令日本在这个问题上更显得理直气壮。

近年,中国和台湾很多渔船都进入了这个“专属经济区”作业,日本难以一一处理,多数只能采取驱逐行动,又因中国国力强大,日本当然只能“柿子挑软的吃”,拿台湾渔船“出气”。

马政府反应过激,替北京做球?

尽管马英九政府在此事的态度,符合台湾的一向立场,但其反应实属过激。把此事与台对日311地震援助相提并论无稽之极。海巡署派船护航,更是违反国际惯例──因为海巡署的船只属于民事船只,只应该在自己有管辖权的海域活动;如果要在公海保护海外权益,应该派出军舰而不是民事船只,否则难免让人觉得有企图单方面扩大管辖权之嫌。对此,只能以马英九固有的“对日强硬”和对奠定“政治遗产”的心急来解释。

从更大的视角来看,马英九把冲之鸟礁事件扩大化,引起国际关注,也可能正在帮中国一个大忙。因为南海仲裁案即将宣判,台日争议可能会被中国用于分散国际压力。在菲律宾诉中国的南海仲裁案中,中国坚持不参与;从庭审过程观察,菲律宾在大部分诉求获胜的可能性极大。菲律宾、越南、新加坡、印尼等东南亚国家,及美日澳英等西方国家,都已经敦促中国要遵守仲裁庭的决议。双方不断在这个问题进行外交宣传和法律角力。

中国可能会利用日本在冲之鸟礁上的立场,反证自己在南海诉求的合理性。中国能采用的逻辑可能有两个:一个是日本“不守国际法”,中国也不必守;第二是既然日本能通过冲之鸟礁主张专属经济区,中国也可以比照。当然,第二种逻辑的前提,和中国现有对冲之鸟礁的立场相反,所以深究下去,中国对冲之鸟礁应采取何种立场,才能原则一致地实现利益最大化,值得再深入论证。

随着马英九的下台,台湾的态度可望转变,此事大概不会引起大风波。可是,冲之鸟礁地位的问题,将会长期化。如何更详细地规定类似的珊瑚礁在国际海洋法上的权利,以平衡各国利益、安全以及海洋管理的需要,值得各国进一步研究,甚至应该在公约基础上,达成新的协议。

(黎蜗藤,旅美历史学者,哲学博士,近年专注东海与南海史、国际法与东亚国际关系)

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