评论|林玮婷:司法改革,网民如何参与?

如果你问法律系学生,是否听过全国司改会议,绝大多数都是摇摇头。如果你问法律学者,回答可能是先点头,再摇头……
2016年蔡英文当选总统,她明确提到要举行全国司改会议。对民间团体来说,这是个高度曝光自身主张,影响政府决策的政治机会。

2015年8月25日,时为总统参选人的蔡英文,发表了她的司法改革政策谈话。她承诺在当选总统之后,一定会召开“全国司法改革会议”(以下简称“全国司改会议”),广纳民意并亲自领导司法改革。

2016年初,蔡英文顺利当选,她是否会兑现召开“全国司改会议”的政策承诺?这是财团法人民间司法改革基金会(简称民间司改会)持续关注的重点。

类似场景曾经出现在90年代末期。那时民间司改会也持续要求李登辉总统,召开并亲自主持全国司改会议。这个所谓的“全国司改会议”最后在1999年7月6日至8日间召开,虽非由李总统主持,但三天会议集结了125位院、部、审、检、辩、学、中央民代、警界、民间团体等各界重要代表,作成32项司法改革议案的决议,留下两本堪称巨册的会议纪录。

然而,如果你问现在的法律系学生,是否听过全国司改会议,绝大多数学生都是摇摇头。如果你问一些法律学者,你得到的回答可能是先点头,再摇头:“那只是一场大拜拜而已,没什么实质意义”。

如果1999年的全国司改会议只是场大拜拜,为什么2016年的今天还要再来一次?或是说,在2016年的现在,假使要再召开“全民司改会议”,作法上可以有怎么的不同,而能更加有“实质意义”,让司法变得更好?要厘清这点,我们得先回到90年代,了解那个时空背景下的全国司改会议,再回来看2016年民间司改会想推动的全国司改会议又是什么。

1990年代台湾:“国是会议”作为改革滥觞

1990年代的台湾,政治制体上的威权逐渐消退,但是“黑金”(即黑道、金钱与政治的挂勾)兴起,社会上有监督政府、盼望改革的氛围。当时的司法十分不受人民信赖。

1995年时任国民党秘书长的许水德,随口一句“法院是国民党开的”,道尽政治人物将干预司法视为理所当然的时代背景。部分法官检察官涉嫌利用权位来贪渎,面对升斗小民时又显得高高在上,处理诉讼傲慢而草率,无视社会弱势者的苦难,甚至毫不在意地显露出歧视与偏见。这些情况存在已久,但1990年代大众媒体的兴起,各种民间团体的发声,让问题更明显地被暴露,而这都一再引发民众反感。

偏偏,官方的司法改革又是推拖牛步。1994年时任司法院院长的施启扬召开了“司法改革委员会”,但除了开会,没有太多具体表现,也没有积极纳入民间的声音。一群改革派律师由于对官方进行司法改革感到失望,也认为改革运动必须从民间开始、由下而上,因此于1995年成立“民间司改会”。

要怎么促成大刀阔斧的司法改革,又能纳入民间声音?在当时,一种可能作法就是召开“国是会议”模式的司法改革会议。

自1990年代起,“国是会议”被视为执政者广纳民意的重要机制。这种会议在不既有的政府体制,而是由执政者邀请各界人士,特别是民间、反对势力这些难有参与既有政府决策者,一起来开数天的会议讨论并作出决议。开完会后,会议决议的执行回归原本的政府运作机制。

其中最典型的例子,就是野白合学运代表促请时任总统的李登辉召开,最后导致动员勘乱终止以及国会定期改选决议的那场。换个角度说,“国是会议”是上位执政者在面对体制内反改革力量时,挟外力施压以取得施政正当性的一种政治作为;而对于一向难以进入政府决策机制内的民间或反对势力,这也是让自己主张高度曝光,进入政府决策的政治机会。

民间司改会的微妙角色

其实,民间司改会从1997年,就与律师公会全国联合会、台北律师公会、法官协会、台湾法学会,共同拜会总统李登辉,希望总统李登辉亲自召开“全国司改会议”。后来会拖到1999年,一来是因为李登辉没有打算亲自召开,而责请司法院来主办。二来是关于会议人选,官方和几个民间团体迟迟没有达成共识——而民间司改会等团体,就从促成会议转为抵制会议。

直到1999年李登辉任命翁岳生为新任司法院院长,才改变这样的情形。翁岳生与法界的改革派较具有互信,提出的筹备会议参与人员,结构上民间过半,参与人员名单也较受改革派的认同。

民间司改会虽然不再抵制,但却犹豫是否参与这场会议。首先,全国司改会议的召开者仍是司法院,而非总统,民间改会担心会议无法协调整体政府资源,并可能遭受反弹。此外,民间司改会也认为:需要有一个民间团体,在会场外集结民间监督制衡的力量,同时又不参与会议,以免沦为替会议结论背书而难以施压。因此民间司改会内部开会决定,虽然个别成员可以用不同身分参与“全国司改会议”,但是民间司改会本身则不派代表参与会议。

1999年6月7日,民间司改会与数个关心社会公平、弱势族群的民间团体,共同恢复(注一)了“全民改革司法行动联盟”。联盟指出,从全国司改会议名单来看,法律人占了八成以上,其余一成为行政官僚,仅有一成非法律人是以所谓“社会贤达”的名义参与会议。一般民众承受司法好坏的后果,但这场会议,并没有以他们为主体——特别是弱势。

1999年全国司改会议有何意义?

1999年7月8日全国司改会议落幕,三天的会议形成了一些重要的改革决议,例如:司法院审判机关化,以免司法行政对审判的干预;走向金字塔型诉讼制度,也就是借由将第一审建立为坚实的事实审,限缩二审及三审的上诉范围,以避免人民累讼。这场会议未能纳进更多弱势民众声音,许多重要改革议案受法务部阻挡而未通过,固然十分可惜,但是就事论事,这些会议结论对于司法改革的推进,也十分重要。

如同其他国是会议,全国司改会议只形成大方向的结论,结论的具体化与执行,仍回归到既有政府体制内。但这产生了一个问题:官僚拟定出来的具体作法,可能又跟民间团体想的不同,导致民间团体又转为抵制。

就以金字塔型诉讼结构的推动为例:官方推出“限制上诉”法案,以减少上级审负担;但民间团体认为坚实的事实审尚未建立,冒然限缩上诉,会造成案件误判民众却上诉无门,因此极力抗议并阻挡修法

总而言之,1999年的全国司改会议,可以视为体制内外改革者的里应外合,借由社会力的集结与展现,赋予体制内改革者更强的正当性,对抗体制内反改革者,将改革议程纳入政府体系的运作中。不过,实际上能进入会议的声音仍有限,这个有限性来自于实体会议参与人数的限制、会议天数的限制,也来自于这个会议欠缺明确机制,去搜集并回应会议外的改革声音。

2016年民间司改会的新尝试:开源审议

2016年蔡英文当选总统,她明确提到要举行全国司改会议。对民间团体来说,这是个高度曝光自身主张,影响政府决策的政治机会;但从过去经验,这个政治机会的效果可能相当有限的。

不过2016年的社会情境已经和1999年有些不同。2016年的现在,网路成了许多人生活的一部分。而网路讯息传递的迅速、可能范围之大,也非任何单一个人或国家容易一手掌握。随著网路发展,出现了一种新的公共参与形式:将公共议题相关的资讯尽可能地在网路上公开,以形成监督与改革的力量。

随著时代变迁,民间司改会也发生了转变。近两年,民间司改会纳入一些资讯背景、非法律背景的成员,为民间司改会开启了“开放资讯式”改革路线。相较于传统的,著重于提出自身改革议程的倡议路线,开放资讯的路线,则更重视促成司法各方面的公开透明、政策的开放讨论本身,而不预设政策讨论的结果。

2016年民间司改会想尝试“旧瓶装新酒”。希望借由再一次的全国司改会议,将“开源审议”的作法带入官方的司法决策之中”。”开源审议”的作法分成三个阶段:一、搜集各界意见,了解大家认为司法有怎样的问题。二、召开专家会议,厘清这些问题的背后成因为何,有没有结构性的问题需要改变。三、针对这些结构性问题,评估有哪些制度上的解方。如果有多个解决方案,那么就多案并陈,评估优缺。

这三阶段过程必须尽可能公开透明,并且降低非法律专业者的参与门槛,也就是用字尽量易懂,并提供理解上必要的背景资讯。在整个过程中也要让各界有表达不同意见的管道,若有不同意见就要尽量搜集进来,列入讨论并予以回应。

若推动这种作法,就不会像过去官方邀请几百个人开几天会议,决定司法改革大方向。而是需要官方老老实实地搜集各界意见,进行各种调查研究,与民间共同讨论司改政策及其执行细节,并视需要开多次会议。重点也不再是投票表决,而是清楚呈现各种论点、确认是否存在尚未考虑的盲点。最后会议结论可能没有法律上的强制力,而是借由呈现说理,让社会大众进行监督与公评,由此形成政策决定的压力。

这个凝聚共识的模式,不同于过去全国司改会议的想像,也不为法界所熟悉,民间司改会为了推广它,先架设了一个“全民司法改革运动”网站,搜集各界对司法的意见,并尽量公开所有的意见处理、讨论与回应。正是因为民间司改会重视公开透明,因此不采用司法院“意见信箱”(其处理与回应民众意见的方式是个别而隐密)的作法,反而采用线上“讨论区”形式,当中所有意见处理与回应都可受检视,其他人也可以参与。

可能遭遇的困难

这个模式本身让人期待,但是民间司改会要去推动,还要克服一些困难。最主要的困难就在于,民间司改会过去被认为是倡议团体,有自己的立场和主张,和检、院、官方没有太多互信和合作,这其实不利于各界合作,更不符合“中立平台”的形象。民间司改会在试办这个模式时,如果欠缺不同意见者的参与,讨论很可能会过于偏颇。此外,民间司改会到底能否能放下既有的组织立场,来呈现不同意见,也是重要而困难的问题,特别当意见涉及反人权的主张之时。

接下来,纵使这个模式受官方所采用,要良好运作,也有一些困难要克服。审议系统的良好运作,需要理想的沟通条件,例如大家真诚地希望彼此相互沟通理解,而不是利用各种话术角力。但是台湾法界与政治上的话语文化,总是少不了相互斗争或交易协商。如何从各种尔虞我诈的算计,转为开诚布公的讨论,需要很多努力。

再来,这个模式要能形成政策决定的压力,也有赖于台湾公民社会对于司法议题持续的关心与参与。目前政府或立法院的政策或立法,都很看所谓的“民意风向”。然而那些因一时重大案件的发生而出现的“民意风向”,往往混杂著害怕、恐惧、愤怒的各式情感抒发。而这些政策要求往往对于既有的司法问题欠缺了解,提出来的要求,也不见得能解决自己心中担心的问题。这种情形若是持续,恐怕这个新模式也难以发挥作用。

最后,网路本身虽开启了某些社会参与的可能,但也有某些门槛。因为习惯用网路来表达及讨论的人,仍是相对少数、年轻的族群。特别是讨论区如何使用──从注册、找到自己有兴趣的议题,到发言参与讨论,每个步骤对于不熟悉网路讨论的人来说,都是一道关卡。如何让网路讨论工具更友善,如何搜集非网路世代的意见,并与网路讨论串连整合,都是必须面对的课题。

说了那么多的困难,其实是希望大家正视并一起解决它们。司法政策不应由少数政治或司法菁英所把持,开源审议开启了新的可能。它需要更多人的投入,才能真正让司法变成全民的。你,愿意一起来加入这场“全民司法改革运动”吗?

(林玮婷,民间司改会执行秘书、台大社会学研究所硕士)

注一:“全民改革司法行动联盟”于1997年10月1日成立,原本是为了凝聚社会对于司法改革的声音以对官方施压,促成合乎民间期待的全国司改会议。联盟于1997年10月19日举行了“为司法复活而走”的游行,后来一度沉寂,直到全国司改会议的开会期间,为了监督此会议才又恢复。

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