评论|林资轩:柯文哲的“开放政治”,如何在三井案现形?

直到我们能在日常生活的公民实践中,共同学习自己的城市与历史,共同承担决定城市的未来,才能真正建构出台北的美学。
台湾古迹北门。

上周,台北市议会在市政府未提供整体交通评估的情况下,通过拆迁历史建筑“三井物产株式会社旧仓库”(简称三井仓库)的预算。争议超过半年的“三井仓库历史建筑迁移案”尘埃落定:历经接力赛4次审议、15个方案、1次公听会,本案仍回到都市发展局的原始提案。换言之,姑且不论什么理由,最终站立在北门旁上百年的老仓库,在西区门户规划决策下,终究得搬迁至别处。

三井物产株式会社旧仓库

三井物产株式会社旧仓库,台湾日治时期遗留下来的洋氏建物,位在台北市忠孝西路与延平北路口(原北门町)。中央立面半圆形的山墙,仍留有三井物产的菱形商标,是目前台湾仅存保留三井商标的建物。经台北市议员建议指定古迹,于2011年指定为历史建筑。(资料来自维基百科)

时间回推到今年5月20日,新政权上台当天,台北市政府文资审议会议通过三井迁移案。当时针对文资审议的结果,台北市长柯文哲在脸书粉丝专页表示:

“感谢长期关注此议题的文资团体,即使在过程中有不同看法,仍愿意持续与我们沟通,一起创造了一场对等参与、真诚磋商的公听会典范,使市府的态度从保守走向开放,并在这个基础上,让市府的方案更加精进,在满足交通需求的同时,让迁移所可能造成的文资损害降到最低,并保留在日后移回原址的可能。这是一堂宝贵的经验,也是属于全体市民的成果。”

这段漂亮的政治语言,看在熟悉这个过程的人眼中,其实显得讽刺。台北市在“开放政府”的愿景下,历经超过半年的全民参与,民间、官方加总提出超过十个以上的方案,最后居然依市府原案通过。就结果论而言,实难观察到经“对等参与,真诚磋商”沟通过程的影响。

我们不得不追问,所谓的“沟通”是如何被建构?有哪些人参与其中?各自扮演什么角色,做了哪些努力?若开放多元、沟通参与的市政团队是柯文哲所追求的目标,漫长的公共辩论过程,何以未能影响结论?

三井仓库为何要迁?有何争议?

台北车站特定区数十年来的规划蓝图,如羊皮纸反复复写,却鲜少实践。柯文哲市长上任后,配合机场捷运的预计通车,将车站附近定位为“重点都市再生区”与“国际门户发展区”,并命名为“西区门户”。西区门户计划之重要性,从报章杂志、市府宣传影片、民众讲习会,乃至国际研讨会都见其踪,可见一斑。

诉求“改变成真”的北市府与过往不同,决心要在西区落实空间改变。北市府在进行先期规划案的同时,陆续发包一系列相关的公共工程委托案。年初拆除忠孝桥引道开了第一枪,接著登场的便是号称“台北凯旋门”,位于北门文化资产群中心的北门广场。也正是北门广场计划,引爆三井仓库迁移的争议。

根据相关报导,三井仓库拆除计划最先于2015年9月初由议员揭露:根据台北市文化局委托厂商提出的北门广场规划建议,为了恢复北门曾有的瓮城与护城河,广场面积须向北扩张,连带忠孝西路永久路型的向北迁移。由于三井仓库正位处在规划构想中的永久道路上,该计划建议异地搬迁,预计于2018年拆除。

三井引发文资专业人士与团体的高度关注,主因有三:

首先、柯文哲上任以来,面对台北市数个文化资产争议(如新北投车站迁移、嘉禾新村保存与南港瓶盖工厂保存案),皆做出与竞选时承诺相反的决策。柯文哲甚至曾称呼支持文化资产保留的公民为“文化恐怖份子”。每一案累积不满的情绪,皆传递到下一案,连锁性的监督市府的文化政策是否为都市开发让步。

其次、三井仓库位于国定古迹北门旁,虽为历史建筑,却必须配合都发局的“未审先决”,为甚至尚无确定设计的北门广场搬迁。无论从文资法或世界文化遗产保存的论述,皆无法令文资保存相关人士苟同,也招致“国定古迹 vs 历史建筑”大小眼的批评。

最后、三井仓库见证日治时期北门驿周边的产业地景,与殖民时期财阀掠夺岛上物产的象征空间;而北门与三井仓库间的距离,更是日本殖民政府拆除城墙后,新建现代化“三线路”仅存的都市纹理,有一定程度重要性。

拆除三井仓库的消息一出,随即引发多位文资界人士投书媒体呼吁保存。公民也积极组织“抢救北北三行动”,积极号召市民认识北门周边相关文化资产聚落,期待与市政府展开沟通。他们主张需厘清三井仓库搬迁的必要性,以及在有其他可行替代方案时,应尽可能捍卫文化资产原地保留。

“开放对话”背后的强度关山

市政府面对文资团体关切质疑,委由顾问公司举办多次工作坊,邀集公民与专家讨论不同可能方案,释出沟通善意。受委托的顾问公司也依约成立“西区门户.台北.心大门”脸书粉丝专页,促进线上沟通。在几次面对面讨论中,官方代表虽承认市府偏向异地重组三井仓库,但均多次强调:这并非最后方案,还有时间可以讨论,最后也须尊重文资审议决定。民间代表最后并陈给市政府的空间发展方案,甚至一度多达11个版本。

然而,在从容的表象背后,市府却在实际政务的推行上,处处显露急躁:

例如,由于《文资法》为特别法,位阶优于属于普通法的《都市计划法》,依理需先通过文化资产审议,同意搬迁并拟定保存计划,才能进行都市计划变更审查。都市计划变后,还要通过内政部营建署核定,再经台北市议会核可,使得动支预算。但台北市政府在推动本案时,却采取同步平行进行;其在文化资产审议尚未完成时,就已先行通过都市计划变更程序。

又例如,市府方还透过组织规章的修订,将原本由文化局长主持、学者专家委员参与,具有超然地位的“文化资产审议”,改由不具文资背景的副市长主导;并安排多位与“西区门户计划”有关的局处首长入席,引起“欠缺利益回避”的疑虑。审议过程中,主席多次强行制造“搬迁的共识”,并无视会议中的实质讨论,迳行决议,业已令多位具文资专业背景委员感到不满,难以苟同。

甚至,到了2016年初,市政府在春节期间拆除忠孝桥引道的新闻稿中宣布,引道拆除后永久路型的调整,将在2016年11月底完工。这也意味著,原订在2018年拆除的三井仓库,也需提前到今年11月前拆除。媒体揣测:进度大幅加快,是为了明年二月前于北门周边举办的元宵灯会;此外2017年夏季世大运将于台北市举办,市政府也不希望北市仍是大型工地。

加速的计划时程,不免压缩所有行政程序,限制方案讨论发展的空间。也无怪乎在好几次辩论到最后,即便公部门代表承认政策仍有检讨空间,仍都回归最保守,也是最有利加速推动政策的原始方案。

诚然,市府考量整体城市战略,不免有轻重缓急的取舍。只是对此结果,我们不禁要问:如果一开始便决定要搬,北市府让各方盍各言尔志的“开放参与”岂不只是做做样子,成为行政程序强渡关山的烟雾弹?

公共沟通的外包,与专业顾问的困境

回顾近年公部门操作都市规划案,已意识须顾及民众参与,也能展现沟通的“表面善意”。公部门发包都市规划委托案时,“成立粉丝页、举办工作坊、说明会、驻点工作室”已成常见工作项目。然而,光是运用“外包”顾问团队来回应民意,就已泄漏出:当政者对公共沟通本质上的轻视。

以三井案为例,可举出两个相关的观察:

一,在顾问公司举办的非正式会议中,都发局官僚仍数次与民众爆发激烈言语冲突,指责不同意见的民众“不了解市府的全盘考量”,显示技术官僚并不认为民众意见的重要。

二,都发局不满顾问公司未尽政策宣传之责,擅自在4月9号,于顾问公司经营的粉丝专页贴出快转的道路行车录影,营造“忠孝西路口延平北路口交通量大,不搬迁三井仓库对交通安全影响甚巨”的印象,发动舆论攻击,激化跟文资团体的对立。

上述的冲突令人怀疑,所谓“对等参与,真诚磋商”的范型,是否仅止于时间成本上的让步与形式上的操作──“我听你讲完了就是沟通”。更甚者,连所谓“时间成本”上的让步,让的还不是公部门的时间成本,而是承担其外包沟通平台之顾问公司的时间成本。

说更明白些,市政府建构的“沟通平台”,仍不存在双向沟通的可能。虽然公关操作营造出表面的友善,但在意识形态上,依旧是上对下的“政令宣导”。举办了多场“开放沟通”的活动,仍无法实质影响政策。委托办理沟通平台的顾问公司,受制于与公部门的劳资契约,只能扮演公部门的化妆师,沟通的能动性极低。顾问公司往往得在冲突中忍受内外夹攻──一方受公部门责怪宣传不力,另一头也因无法确保“说好的讨论空间”,失信于民间团体。

种种怪象,突显都市规划顾问公司当今的困境──配合公部门合约,就得在规划设计专业外,须担任政策宣导的公关,以及替霸气的政府化妆的白手套。这种处境下的顾问公司,既失去专业服务的独立性,更须作为官民冲突的缓冲垫,实为当今空间专业者执业的两难。

从三井争议,到城市治理的民主化

三井仓库保留倡议受到挫败,不过这个过程中,公民社会仍展现某些值得欣慰的发展。特别是,近年受社会运动洗礼网路世代,展现出不同于以往的能动性,挥别过去都市空间运动中,总得倚赖特定学者专家声援的旧模式。

例如,这次由关心文化资产公民组成的“抢救北北三行动”,就在争议之初,迅速举办北门周边文史导览与讲座,并在网路上制作清晰的议题懒人包,帮助大众了解三井仓库的争议与历史。他们更主动掌握对文化资产历史调查;也在工作坊中提出民间版方案,证明新世代独立操作议题的能力。

抢救北北三的积极倡议,将三井争议拉到“全民共学”的高度。原本不起眼的破屋,一时之间成为城市公共舆论的热点议题。来自不同领域的公民,亦在网路平台上以各自熟悉媒材表达对于议题的关心(例如用漫画呈现三井争议,或从开放资料分析交通需求)。

即便是前述的公听会,虽然没能改变实际方案,但许多参与者对当中的对话过程,仍感到受益良多。该些公听会由台湾审议民主好手吕家华主持,在会议中引导双方轮流发言,从文资价值、交通影响、广场的大小决定与设计,展现了即便是这么复杂、多层次的议题,也能够透过有组织的会议被清晰讨论。公听会虽无结论,但至少厘清了:三井仓库的去留是个“价值取舍”的问题,而非仅是交通需求等技术问题。

台湾作为一个后独裁国家,如何在投票日外的日常生活,练习民主的公民实践?三井争议提供一个观察场域。从“开放政府”角度,我们期待随著民主化,能有更多公民关心城市治理,而公民表达的感受意见也能更受重视。

三井案的时代意义

三井仓库迁移会引发一连串荒谬的事,说明的或许正是:我们仍迷信有个超级英雄,会又快又好的把城市弄的干净漂亮。然而,“求快”必定会牺牲许多看不见的沟通成本;在讲求魄力的时间压力中,原本有机会的公共辩论与民主实践,需要多花时间琢磨的都市设计,都成为不可能。沟通位置上的各方心力交瘁,执行业务的技术官僚苦不堪言,民间团体的对话努力如对牛弹琴,夹在中间的专业顾问也两边不是人。因此,柯市长脸书上流于表面的感谢,显得格外讽刺。

三井仓库之后,市府开发派推动的都市再生脚步并没有停下来,各区的民众讲习会继续推动,负责执行的顾问公司依旧举办各式愿景工作坊与驻点活动:在“民众参与”掩护下的独断决策,仍旧引发各界批评。

柯市府需认真面对,若所谓的“开放政府”只是花钱请顾问公司做公关,践踏都市规划专业顾问,却在政务官指导下偷渡决策专断之实,难保哪天拆的便是有市民居住的民宅?彼时,柯市长的脸书发言也要谢谢大家真诚磋商吗?

三井仓库最终没能原址保留,但打过这场仗的年轻人们毋须因此气馁。你们曾经搭起一个舞台,展示公共议题的优质讨论,相信直接民主、开放资料与对等沟通建立的决策,不需要超级英雄的背书。这种经历与信念,是可能逐渐渗透到整个城市的治理文化。

而我相信的是:直到我们能在日常生活的公民实践中,共同学习自己的城市与历史,共同承担决定城市的未来,才能真正建构出台北的美学。

(林资轩,台北人,建筑杂志撰稿人。)

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读者评论 1

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  1. 文章分析很細膩,正反立論,令我得到不少的新想法,感謝你們﹗支技你們