评论|郭庭君:海洋资源管理是难,但无可回避

我们用什么方法试图管理海洋资源?又是哪些困难让我们步履蹒跚?
图为宜兰南方澳渔港。南方澳地理位置三面环山一面靠海的绝佳地理环境,港内可停泊千余艘渔船,是台湾三大渔港之一。

编按:2015年10月,欧盟向台湾警告,言明若不改善各种“非法、未报告或不规范”的渔业行为,将禁止台湾水产品销入欧盟,凸显出台湾远洋渔业来到转型路口。在此同时,中国在雄厚资本、强大内需和国家政策拉动下,加入渔业争霸战局,并在太平洋两岸造成一连串争端。而在于两岸远洋渔业,则是中国与台湾“近海无鱼”的窘况。

我们会吃光海洋吗?”端传媒整合两岸采访团队,历经数月筹备,推出这则专题系列报导。同时于观点频道安排三篇评论,分别讨论:海洋资源管理的难处与必须、新科技改革渔业的可能,以及中国渔业扩张对国际体系的冲击。

图为宜兰南方澳渔港。南方澳地理位置三面环山一面靠海的绝佳地理环境,港内可停泊千余艘渔船,是台湾三大渔港之一。
图为宜兰南方澳渔港。南方澳地理位置三面环山一面靠海的绝佳地理环境,港内可停泊千余艘渔船,是台湾三大渔港之一。

七月,南海仲裁出炉。当领海主权争议甚嚣尘上,人类虚拟的九段线下的海洋亦不平静。近年来全球海洋面临的各项危机:过渔、污染、全球暖化,无一不在我们周围海域发生。

1968年,哈丁(Garret Hardin)提出有名的“公地悲剧”,解释为何公共财总是会被消耗殆尽。当一块地所有人都可以自由取用,即使人人皆之不可过度使用资源的道理,但为了获得自身的最大利益,仍会竭尽所能的使用资源,最后造成整体利益受损。这个概念常用以解释为什么自然资源的管理困难重重。

但是,公地悲剧从不应成为自然资源被快速消耗的借口──世上被砍伐最剧烈的山林、渔业资源消耗最快速的海洋,多为国有地或领海,代表并非全然开放取用。而这些自然资源的“主权”拥有者,照理来说应有永续管理的动机,而究竟为何我们的环境仍持续败坏?

我们用什么方法试图管理海洋资源?又是哪些困难让我们步履蹒跚?

海洋资源合理的“利息”,难以估算

“海洋鱼类是取之不竭的。”十七世纪鼎鼎有名的英国生物学家赫胥黎(Thomas Huxley)信心十足的言论仍言犹在耳,三百多年后的今天,已有许多研究指出,全球至少三分之一的渔场早已过渔。

赫胥黎当年的推论,奠基在鱼类生长快速、产卵量大的事实。在那个时候,他不认为人类捉取鱼类的速度,会快过鱼类族群生长的速度。当然,渔业学家如Carl Walters不像赫胥黎一样乐观,他们早已知道控制捉取量的重要。既然鱼类属于再生资源,整个渔业管理的规划自然围绕在取用“利息”──一定时间内新成长的族群量上。

理论上来说,只要提取“利息”,保留“本金”,渔业资源就会生生不息。不过近代也有很多研究显示,这个概念其实相当简化──考虑到气候变迁与鱼类族群年龄结构等等因素,我们能提取的“利息”也许应该下修。

预估这份“利息”何以困难?首要困难就是资料来源不易。海里有多少鱼?我们抓了什么鱼?每年抓走多少?每年族群的回复量和品质有符合预期吗?要回答这些问题,第一步得先确实掌握鱼获资料。

现况之下,台湾的鱼获资料主要是由渔民自主申报,再由各地渔会统整。然而,申报表格洋洋洒洒、项目繁多,若真要细心填写势必得花上不少时间心力,让人望之却步。再加上,渔民难以体会申报这些资料的实际好处,自然欠缺确实申报的动力。

为了解决自主申报的各种问题,国内外皆依赖观察员来抽检、监督鱼获状况。但是配置观察员所需人力、经费庞大;加以其角色不免涉及利益冲突,观察员又需要担心人身安全等问题,因而使得鱼获监察效率不彰。

除了鱼获资料以外,要管理海洋资源,还需掌握海洋环境状况、渔业经济产业炼动态(如价格如何波动)、捕捞与养殖渔业的竞争合作等等;以上每项都是大课题,需有扎实的资料与科学方法来推估。

但是,涉及“人”的渔业管理,即使有了完美的资料与理论,仍然无法如科学数字如此简单。

台湾渔民、政府与执法者欠缺互信

如同绝大多数政策成形的过程,渔业政策也是多方人马角力的结果。以台湾为例,影响渔业政策至少便有:国际协定、政府机关、学术单位、非政府组织(环保团体)、渔会、渔民。在过往,台湾不乏环保团体大声疾呼、渔民举牌抗议、政府夹在中间的冲突画面。但这些这些单位必然对立、拉扯吗?其实不然,以宏观的角度来说,这些单位本质上根本应互相合作。

渔业管理的中心主旨为“永续”,而非全面禁绝使用自然资源。若产业健全,这个目标其实也符合渔业从事者的利益,毕竟没有人会希望自己的吃饭家伙只能维持一时。事实上在许多国家,渔业组织确实与渔业研究单位、政府单位密切合作,甚至提供金援委托学术机构或顾问公司,推估最适捕捞量,研究渔期与渔业管理模式。就像银行中有商业经理人协助投资者规划财务利用,实际从渔业资源获利的渔民、渔业研究单位和管理者的共同目标,都是为了使海中的“小金库”能够源源不绝的滋生利息。

那么,为什么在台湾,我们看到的多是单位间的冲突,远多于合作?

首先,正如前文所言,唯有当从业者的目标为永续经营这份工作,才会有动力去节制短期利益,以换取长期获利。但是,随著台湾产业转型,渔业相形显得工作环境恶劣、获利不稳,若有其他的工作机会,很少人会愿意持续讨海,更别说希望能传承给下一代了。这样状况下,渔民自然是能赚则赚。

其次,从业人员不信任政策,自然丧失配合动力。对许多渔民来说,要他们配合禁渔期、只捕捉特定性别或大小的鱼获等并非难事。但让他们愤恨不平的,是政策制定往往反映政治角力,而非有实质意义。比方说,要针对某个物种订定禁渔期,但不同地区的渔船作业方式与地点都稍有不同,生物学上最适合的禁渔期,也许刚好是某个地区作业上最方便的时间,如此便会造成争议,最后往往仍取决于政治实力。再加上不同县市常有不同的法规规范,要整合业者更是困难重重。这样“妥协”出来的政策,自然效果打折。

最后,渔民也不信任执法单位。台湾执法机关人力短缺、业务繁重,加以内部意见不一等等的情况,更造成执法疲软;这对认真守法的渔民来说,更是感觉挫败。加上,即使乖乖守法,当其他国家的违法业者仍然猖獗,不断越界的中国渔船一再被轻放轻纵,渔民自然心有不平。

面对海洋,我们须当仁不让

永续渔业的路上困难重重,但我们并不是没有进步。

1990年代,大西洋鳕鱼生态资源大崩盘,一时之间沿岸数个仰赖鳕鱼渔业为生的渔村走向萧条,宛如死城。当年大西洋鳕鱼已是资料相当齐全的重点管理渔业,仍面临重挫,可见渔业管理的艰难。从此欧美各国记取教训,重新检讨并调整渔业政策,二十多年后的今天,逐渐有报告指出:大西洋鳕鱼回来了,欧美数个渔场已逐渐回稳。

欧美渔业经历过资源崩溃和调整管理方式的历程,许多经验可供我们借镜。汇整过去世界各国渔业管理的发展轨迹,或许未来台湾可以朝这三个方向努力:

一、提升民众对海洋资源永续的理解

长期以来,大多数的人对野生动物的想像,局限于狮子、老虎、大象等陆域生物,而忘却海洋中的鱼类贝类亦是野生动物。从民众开始认知到我们是在向大海取食,进而选取对环境友善的鱼获来源、并节制口腹之欲于濒危的物种,正是从市场机制推动永续渔业的重要关键。近年来欧美各国各自发展各种永续海鲜商品的认证机制,台湾中研院也推出“永续海鲜指南”,更有水产业者主动投入办理责任渔业标章,而下一步推动通路、更多民众认识并选择永续海鲜,更是迫切的议题。

二、运用科技协助资料收集

如前所述,海洋资源管理的资料收集繁琐困难,往往成为有效管理的第一道门槛。但是随著科技进步,近年来如电子鱼获监测系统、渔船动态系统等等技术的发展,配合大数据分析,有望降低资料收集的难度,并能更精确、快速的监测渔业动态。

三、不断调整管理模式

除此以外,所有的管理政策都应该因地制宜、与时俱进。整个自然资源管理的过程,就像进行一个超大型实验,成败与否总是需要做了才知道。我们的政策足够弹性吗?有办法随时修正目前的管理方式吗?能适时的回馈给渔业从业人员和消费者最新资讯?

总归来说,海洋资源管理是一条漫漫长路,我们可以选择无止尽的抱怨,也可以一步步对问题抽丝剥茧。身为太平洋上一座小岛的岛民,将眼光放向温柔包围著我们的海洋,担起照顾它的责任,我们当仁不让。

(郭庭君,英属哥伦比亚大学海洋与渔业中心博士候选人,滔滔 Ocean Says 创办人)

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