没有“反对派”的香港立法会：多谈国家大局，少问司法行政｜一分钟数洞

百分之百的议案通过率，内地事务和用语增多，讨论人权、司法和政府行政的议题大幅度减少——端传媒分析2012至2024年共380篇无立法效力的议员议案后，看到了香港立法会议案辩论的新生态。

在过去三年的立法会中，议员议案的通过率不断上升、并在近两年保持在100%，其修正案的通过率也超过95%。

但在往届的立法会辩论中，议员议案的通过率通常不超过70%，修正案的通过率始终低于60%。

香港理工大学应用社会科学系副教授黄以恒向端传媒分析，如果议案的大方向是配合国家发展大局，就算个别议员可能对一些细节有意见，亦不会反对这些议案。

香港城市大学公共及国际事务学系助理教授柯衍健则对端传媒表示，香港的政治制度设计本身就限制了立法会议员的权力，由于立法过程基本都是由政府主导完成，所以立法会议案通过率一直比较高。香港《基本法》亦对立法会的议案进行了限制：“凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”因此，这是香港立法与行政之间的关系设计本身所主导的结果。

而近年又出现了一个重要变量：在过去的香港立法会，泛民主派议员是永远的“反对派”。但自2021年香港立法会选举制度改革后，泛民主派议员失去立法会的所有席位，“爱国者治港”便成为立法会的主旋律。

那么，在一个没有“反对派”的议案辩论中，议员们要如何进行讨论？

内地事务和用语增多

端传媒对380篇议员议案措辞进行了文本分析，在高频词中挑选出了出现显著变化趋势的词语。其中，“国家”一词的增加最明显，“检讨”、“行政”这些过去的高频词语则减少。

第七届立法会任期内，议案辩论中与内地政府相关的词语频次明显上升，“十四五规划”提及次数始终高于“施政报告”。2023年后，习近平被提及次数已经超过香港行政长官。2024年起，“强国”、“新质生产力”、“高质量发展”则开始在议案辩论中被频繁提及。

立法会内部也对这些现象颇有微词。去年8月《信报》专栏发文指有现任官员表示“感觉近两年立法会缺少真正的辩论”，更有前官员直言部分议会新丁只懂把中央文件内容照本宣科，最终变成“党八股”。但意见归意见，议员辩论仍然一切照旧。今年1月底“把握战略机遇，推动香港教育、科技和人才一体化发展”议案辩论中，选委界议员尚海龙在修正案中附加大量三中全会报告背景的行为便引发多位议员不满，认为是“画蛇添足”。

对于辩论措辞的变化，柯衍健认为，中央、香港、建制派都有一个很清晰的Agenda（议程），就是要做好发展和民生。因为2019年后再加上新冠疫情，对香港经济造成的打击，以及对香港在全球的定位角色都提出了疑问，所以香港政府和议员去讨论怎样改善生产力、提升发展是很合理的行为。由于大湾区发展要求香港与内地有更多的协调合作，所以议案也会更多关注内地的政策和趋势。

一些声音对此有不同看法。据BBC和光传媒报导，对香港政府官员越来越多使用中国官场用语的现象，有新闻系教授认为是香港政府想透过模仿中国官场的说法，向北京政府表达忠诚；海外港人团体创办人亦指出此举是为了“表忠”，以免遭人话柄。

消失的议题

除了用词的变化，新一届立法会对议案主题的偏好也发生改变。

端传媒把12年间的议案主题进行简要分类，发现创新科技、公共服务、政策响应类的议案占比增长最快。类似“把握国家加快发展新质生产力的机遇”、“积极回应国家发展战略，跟进北部都会区建设”的政策响应类议案在第七届立法会议员辩论中占比最高。

同时，政府行政、司法法律、安全保护和人权类议题的占比则大幅下降。

黄以恒认为，这样的结果并不意外，“新一届立法会在选举方法及组成上与前几届都十分不同，最主要的客观结果是组成的成员大部份的政治背景相似，而另一方面反对派议员几乎绝迹。”他指出，建制派议员较少提出司法、政府行政和人权这几类议案，相对较多讨论经济及配合国家发展议题，或是根据所属界别的议题。

（编者按：本届立法会议员90个议席中有89席为建制派，剩下一名是自称非建制派的社会福利界功能界别议员狄志远。）

还有一些难以被量化的变化：一些议案随著泛民失去席位而一同消失。

自1997年起，几乎每年5至6月都有议员动议平反六四议案，呼吁勿忘六四事件，平反八九民运。2020年，民主党议员尹兆坚提出的平反六四议案因当年立法会议程积压未能讨论，此后的立法会便再无提及六四。

此外，每年立法会都会按照惯例提出“致谢议案”以感谢行政长官发表施政报告，议员们会借由对致谢议案的投票和修正案发表意见。致谢议案曾自2007至2017年连续十年被否决，而在第七届立法会议程中，致谢议案不再出现修正案并以全数赞成票通过。

在这样的新生态下，议案辩论在今后要如何定位？

“有批评的声音总是比没有批评声音要好啦！”柯衍健认为，在政策制定过程中，资讯是很关键的资源，政府想做实事，就需要更多的观点去帮助自己做决策。

不过，被问到现在的议案辩论能否提供给政府这些资讯，他思考片刻后坦承会有制度性的困难。“他们（立法会议员）当然是社会上的菁英、有很多人脉关系，但相对以往的立法会，他们代表的声音相对较单一。”他解释说，议员希望赢得选民的选票，虽然有很多人想做实事，但在选举方法没有之前开放的情况下，这个政治架构本身难以将不同声音带进政府。

柯衍健和黄以恒都认为，上述立法会辩论中的现象很难出现改变。“除非议会的组成和立法会的功能有重大更新”，柯衍健说，“我想政府需要去想一想，究竟现在这样的议会是不是他需要的议会？”