评论|徐子轩:未富先老的泰国

五十多年来泰国老人增长了三倍多,到2015年已达总人口的10%,老化速度与韩国相当……

如无意外,泰国王储哇集拉隆功应会于今年正式即位,成为却克里王朝的十世皇,带领泰国进入新时代。2017年可谓泰国的关键一年──但真正的关键还不是军政府还政于民的时限,而是泰国从今年之后,适龄劳动力(15至64岁)将进入萎缩期,这是无论民主或专制政府都得面对的难题。

根据世界银行(世银)的统计,泰国劳动力大概在2013年开始往下走,2015年劳动人口占总体的71.8%,2016年大约为70.9%;预计到2040将再缩减11%。其实从历年人口自然增长率的变化,不难推算未来人口结构变迁,以及劳动力萎缩的趋势。

泰国的少子化与老龄化

如果没有巨大的天灾人祸,一个稳定发展的国家随着公卫系统完善,民众的历年死亡率会先降后升──升的原因,主要来自于过剩饮食或是生活方式改变所带来的疾病,但理论上还是会趋于稳定。泰国的粗死亡率(crude death rate)从上世纪90年代降到最低点后,开始翻转,现在回复到70年代的水准。

然而,泰国粗出生率(crude birth rate)的下降比例相当惊人,从1960年代每千人有43个新生儿,跌至2014年的11人,亚洲邻国唯有韩国与越南差可比拟。早先出生率的下降,是因为家庭节育政策宣导有方——这让泰国得以压低儿少扶养比,享受人口红利(demographic divident),有助于其在上世纪经济发展超越多数东南亚国家。

不过时至今日,泰国的人口成长率趋近于零,2009年更录得0.15%的超低成长率,今年则稍微增加到0.38%。如此下去,泰国人口即将迎来负成长,或长期停滞,即使能维持人口现有数量,但也将出现大量老龄化(65岁以上)人口。

五十多年来泰国老人增长了三倍多,到2015年已达总人口的10%,老化速度与韩国相当;而同期同比的马来西亚只上升两倍。预计到2030年,泰国将再翻一倍,可谓冠绝东南亚。换言之,它将变成最老的东盟(东协)国家。

依照世银2015年的资料,泰国的人口中位年龄约是38岁,只比台湾、韩国小1至2岁。其他国家如越南是30.7、缅甸是29.8、印尼是28.4、马来西亚是28.2、柬埔寨是25、菲律宾是23.4、老挝(寮国)则是22(注一)

扶养比走高,长幼结构逆转

劳动力下降、人口老化直接延伸出的,就是“扶养比”过高的议题。根据泰国国家经济与社会发展委员会 Population Projections for Thailand, 2000-2030 报告,从2011年泰国的总扶养比(15岁以下加65岁以上人口/劳动力人口),将从过去六十多年来的最低点开始爬升,预计到2040年后回复到1950到60年代的水准,约为60%之上。

但这当中,幼年与老年扶养比将彻底颠倒:以1990年数字来看,老年扶养比是7.1%、幼年是45.9%,两者相加为53%;2014年总扶养比为39%,老年增长为14%、幼年下降为25%;到了2040年,老年为41%、幼年为22%,总额将高达63%。

扶养比和国家发展密切相关,世银2015年报告指出,东亚国家的收入之所以能高度成长,有三分之一来自人口红利的贡献,也就是因为生育率下降,再配合其他因素让劳动力得以发挥到最大效用。这点从日本到亚洲四小龙屡试不爽,泰国、中国等后进国家亦有样学样。

但正如2012年首次出现劳动人口负成长的中国,泰国也步上“未富先老”的后尘,在还未成为高收入国时,就将面临先进国家的困境。若以出现相同老年抚养比的时间来看,泰国的人均 GDP 比其他先进国低得多,此对其经济发展相当不利。

不过,劳动人口下降至一个程度,也会开始稳定。根据世银预测,大概从2050年到本世纪结束,泰国劳动人口会恢复到1960至70年代水准,约占总人口的五成多。意味着为了供养老年人,多数年轻劳动者较父辈将承受更大财务、心理等社会压力,以及可能增加的税金。然而,联合国 World Population Ageing 2013 (世界人口老化)报告却预测,无论先进国家还是发展中国家,人口红利的下降对各国GDP的制约,会在2010到2030年间达到高峰,但到2050年间则会会渐渐反弹。

长者收入低,难推银发经济

其实,各国随时间越趋老龄化,未必一定是坏事,也有可能带来所谓的“二度人口红利”。“一度红利”是降低婴幼儿出生率(与死亡率),提升劳动人口比例,自然能增加收入,如此也会增加消费与储蓄,活络国家经济。二度红利则是指随着老年人口增加,可以尝试针对他们所需发展相关产业,以带动消费——这就是所谓的银发经济。

不过,这个模型是否适用于泰国,还有很大疑问。依照2012年世界银行的报告显示,2010年约有10.9%的长者在泰国国定贫穷线下挣扎求生,生活费大概是每天6.2美金(依照2011年的购买力平价换算)。另外根据 2014 Survey of Older Persons in Thailand ,60岁以上还在工作的泰国民众达到38%,其中五成六的长者月薪约为或不到四千泰铢,也就是一天3美元多,仅高于国际贫穷线每日1.9美元的标准一点点。

美国密西根大学人口研究中心(Population Studies Center)2015年的报告指出,受调查的泰国长者收入来源主要是靠子女(占36.8%),和继续工作(占33.8%)维持生计。对照1994年的统计,可以发现多数子女仍在供养长者(比例约从84%下降至78%),但子女供养占长者收入的比例,却从54%大幅下降了18%左右。这部分主要是由政府接手,也就来自是退休金和补助。

泰国的退休金制度条件较为苛刻(得在同一家公司任职15年以上才得以领取),且法案是在1999年制定,2014年方有第一批人开始领退休金养老,不意外的是,很少有人能够达到这个标准,目前大概只有6.3%。而2009年民主党内阁时期推动的长者补助(old-age allowance)在2014年有85%的老人领取,但长者一个月所能领到的大概只有600至1000泰铢──60到69岁为600元,70到79为700元,以此类推。

相对于发达国家,泰国长者如此微薄的收入,恐怕对推动银发经济贡献不高。

政府与公民的关系调整

老龄化是二战后首次出现的人口议题,原本只在学理讨论,但今日已成为我们必须严正处理的重大课题。回应老龄化,除了牵涉到世代资源分配、私人经济行为、社会价值观和文化的转换,甚至是公民与政府间社会契约的调整。例如,泰国长者的生活越来越依赖政府──尽管子女家庭供养仍然重要,但他们更期待政府提供稳定支持。

不过,政府许多政策变革往往不受欢迎。例如其打算延长法定60岁的退休年龄(当然这只是法律规定,实际退休年龄会晚得多),这代表退休金将更迟发放;去年更传出有意设定长者补助的排除条款,让拥有一定收入的老人不能领取。这些,都造成民间社会的反弹,亦无法取得舆论支持。

更重要的是,要有效应对老龄化,涉及涵括生育、教育、公共卫生、税收、保险,以及劳动力市场等政策,复杂度远超过许多单一政策,亟需建立政府跨部门协调机制。2015年军政府将原本的长者培力署(Bureau of Empowerment for Older Persons)升级为长者部(Department of Older Persons),负责规划与执行未来的老龄化政策,成效如何尚有待观察。

无论如何,老龄化将成为趋势,执政者应该投注更多资源,配合并引导社会适应人口结构的大变动,政策过程中亦必须凝聚共识,才能真正达到效益。但以现状来说,泰国军政府恐怕还在状况外——例如2015年泰国政府的补助金预算约610亿泰铢,占全年GDP的0.5%左右,预计到2020年将提高到710亿。但人均 GDP 相近的南非,相关预算已超过1%,泰国相比之下显然不足。另外,长期照护系统(长照)更只具雏形预算不足,许多乡村贫困的老年人口,无法得到应有的长照。

林林总总都显示,泰国长者的待遇未能符合福利国家的标准,在老年生活未有充分保障之前,更别提与国家经济共荣发展了。

(徐子轩,LUCIO策略顾问总监,淡江大学国际事务与战略研究所博士)

注一:这边省去老化更快的新加坡,因为新加坡靠移民补充人力,但在可预测的将来,泰国也不会变成移民国家。

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