评论｜林柏仪：管中闵校长和他从未消逝的“高教自经区”

2018年1月5日，国立台湾大学公布了遴选出的新任校长，由国家发展委员会（国发会）前主委管中闵出任，2月1日将正式就职。

管中闵学术专长为计量经济学，相当年轻就当选为中央研究院院士，但其真正受到台湾社会大众所注意，是其在马政府期间担任行政院政务委员与国发会主委，负责规划马政府一连串的经济政策。因他从政以来的发言风格一向充满自信与霸气，被媒体封有“管爷”之称。如今他获台大遴选，“管爷”摇身一变为“管校长”，究竟将把这所大学带向何方？会对台湾高教与社会产生什么样的影响？一一引起社会各界不少讨论。

“管爷”其实对于高教治理与政策并不陌生，他在担任国发会主委时，于2014年所力推的“自由经济示范区”，就曾将高等教育领域囊括在其中，称为“高教自经区”（完整名称为“自由经济示范区教育创新”）。虽然后来随着《自由经济示范区特别条例》在立法院遭杯葛、闯关失败，管中闵也自国发会主委一职黯然下台，“高教自经区”一时不再为舆论所讨论。但它尔后仍获教育部囊括为高教政策一环，实施至今，并且深深影响台湾高等教育的发展状况。

因此，要判断台大未来的可能发展方向，与其单看管中闵参与遴选时所提出洋洋洒洒的治校理念，不如从他过去所主张的“高教自经区”政策来一窥一二。而仔细检视此政策内容，对关注台大发展与高教公共性的人士来说，“管校长”的出线，着实令人对未来忧心。

“高教自经区”如何威胁教育公共性？

管中闵参与规划的“高教自经区”，究其内容，主要是开放允许台湾近半数公私立大学（共68间）能以与外国大学合作之名，在校内被划入“自经区”，在里头开设的大学、学院、学程或专班，可去除既有对学生和教职员工的教育法令保障，并且排除大专院校既有受到的种种内外控管。

从对教育公共性的价值观之，“高教自经区”可能对教育公共性的威胁影响，至少包括了四个面向：

一、去除平等近用（Access）：所谓“高教自经区”的草案中，力主要让其中的大学或专班能学费完全自由化，或开放学费“参考其母校收费基准定之”。换言之，若国立大学与某一间英国大学合作，其开设的课程即可于当时每年收取学杂费45万元新台币之多（英国大学学士班现行平均学费约为每年9000英镑）；与美国大学合作，甚至可收取到每年100万元新台币之谱（美国不少研究型大学，学费在每年3至4万美元之间）。其结果将会使这些课程的学费是台湾现有公立大学学费的8至20倍、私立大学学费的4至10倍，恐让台湾原本已存在因经济门槛而不平等分配的高教机会，朝向更严峻的方向发展。

可预期地，此例一开，少数精英阶级子女，能够在台湾以高学费就买得精英教育机会（有钱、能考过相对少竞争的SAT，就能念台大“自经区”内的专班）；而大多数的学子，尽管有相当天赋或愿意努力，也只能接受一般的教育机会（而且一般大学也可能将“有样学样”而拉高学费）。长期结果将更去除人民平等近用教育的受教权利，甚至因此压抑大众的才能发展。

二、去除劳动保障：“高教自经区”的草案中，非但要让学生一端的学费“去管制化”，甚至连受雇者一端的劳动条件，也将被“去管制化”。举例而言，“高教自经区”的规划中，要求教师的解聘或不续聘“除依教师法第14条第1项规定外，得由该分校或学院另定之”。换句话说，其允许校方能自由约定其中教师受雇者的解聘要件，订得再严苛也未必触法（排除了《教师法》或《劳动基准法》对解雇的相关保障）。而且，草案允许自经区教师的解聘或不续聘，并不需要经过教评会“三级三审”，甚至连向教师申诉委员会依法提出申诉的权利，都被去除。未来发生解雇纠纷，教职员只能透过法院诉讼来维护权益。

三、去除公共监理：“高教自经区”草案以“尊重外国大学之运作”之名，宣称相关设立的学校或班级不需要适用台湾的相关教育法令，但同时其也不需要受到其母国法令的管制，形同创造了教育管制的“真空空间”。

这些被排除适用的教育法规包括了：“高教自经区”允许国立大学自此国际合作课程得到的营收，能排除国立大学的预决算法制；相关设立的公有不动产，甚至能排除既有的使用与处分管制，能够让校方自由处理、贩卖。甚至倘若停办，其剩余资产也并非回归公有，而是“建议由学校共管机制采捐赠或投资国内企业方式办理”等。

四、去除校园民主：最后，“高教自经区”的内容除了排除外部的公共监管外，连内部的民主控制也预定要予以排除。包括：允许合作的大学或学院，“无须组成校务会议，不受大学法之限制”，校长遴选程序也任由办学者自行订定，排除过去国立大学校长由教职员投票决定的机制。表面上，这是尊重外国大学的办校方式，实际上，其实是排除利害关系人的民主参与空间。结果可想像，当学生成为消极的消费者，教职员成为不该介入营运的劳动力，学校或许更容易获利，但是，这恐怕已非是以追求真理、强调自治的“大学”？

英美留学高学费，可正当化“自经区”？

当时高教工会与各社运团体对“高教自经区”提出种种质疑后，教育部出面为政策背书，称民间的担忧“实为过虑”，并以新闻稿逐一回应。国发会主委管中闵则是动员国发会的资源大作广告与“懒人包”，似乎以为重大政策能否顺利闯关，关键只在于宣传是否得当。而其中最常提出的官方辩驳说词是，高教自经区将“让国内学生不须远赴海外，就能修读国际水准的课程、取得外国大学学位”，甚至声称能因此“减轻学生负担”。

然而，这种说法没有查明，在台设立的合作专班所发展出的教育内容，以及所要花费的成本，和外国大学原本就并不相当，将会造成的社会冲击也截然不同。

一方面，尽管外国也许有发展得较为良好的大学，但其所立基的知识社群、学术文化，并不可能简单地输出到另一所国外大学。另一方面，这类合作专班设在台湾，所需要的土地建物多可和国内大学合作取得，所需要的人力除少数外籍教师外，往往也将在台湾招聘，为何可以恣意放任其比照外国大学收费？

而且，过去留学生若前往英美留学，作为非本地居民，的确往往得缴纳较台湾就学或当地学生更高的学杂费，但这无论如何只是少数人在海外的个人选择，相对不会强烈直接冲击到国内教育体制。但建立在台湾高教校内的“自经区”专班，不但将冲击全体高中毕业生的升学考量，还恐怕也将逐步瓦解既有相对重视公共性的办学模式，影响深远。

我们同时不解的是，一个真正重视人民受教权益的政府，应当思索的是怎么在本地打造高品质的高教环境，但又尽量免除高学费将造成的经济门槛，以嘉许所有愿意学习的学子。怎么是以英美留学的高学费为由，正当化自身也可以干脆全面引入，或乐于“比照办理”？

悄悄开跑的各校专班与“台大国际学士学程”

回头来看，“管爷”当时力推的《自经区条例》，因为引起社会的强烈反弹，最后在抗议声浪与立院反弹下，无疾而终，但所谓的“高教自经区”及其相关内容，并未因此消逝。尽管“管爷”下台了，但尔后“高教自经区”不过是悄悄换了个名目（“称为“教育创新专案计划””，自2015年起由教育部用修改行政命令的方式，“死灰复燃”。这些由教育部授权各大学与外国大学在台合开的种种“专班”，同样可去除各类管制，学费收取每年60万以上也所在多有。可见尽管“管爷”下台，但“管爷”所力推的右翼市场自由放任意识形态，至今也仍是执政当局奉为圭臬的信条，尽管历经蓝绿政权更替也未有变更。

例如，2016年起引起诸多争议的“高餐蓝带”专班，即凸显了此类计划的问题。当时教育部允许法国蓝带公司用极低价格租用国立高餐大学校内用地，合办“高餐蓝带”课程，15个月的课程可收取105万新台币的超高学费。然而，一般高餐学生却连接近使用相关设备都不可得，因此引来校内师生的抗议，质疑国立学校的公共教育资源沦为少数办学财团的特许敛财管道等等。然而，尽管师生抱怨连连，至今也仍未见校方提出具体改善。

除此之外，近来“台大国际学士学程”所引起的争议，也相当类似。台大声称将要开办每年学杂费高达两万美金的国际学士专班，招收国际生80人、国内生40人。尽管目前因为国内生入学要采取学科能力测验或是SAT的争议，教育部还未核准招生，但在很多人眼中，这代表将要让未来进入这所“第一学府”的门槛更加拉高，不只要考试考得好，而且还得交出更高的学费。无怪乎网友纷纷酸言酸语：“富家子弟可以在台洗学历了”、“果然是全台学店之首无误”、“全台最尊荣贵气学士班”、“连台大都要变贵族养成学校？”、“最贵学士念完还是学士”等等，背后的庶民怨气可见一斑。

尽管如此，执政当局至今仍未曾思索该有所改变。这种“去管制”等于“进步”的想像，以及种种“外国学费都更贵…”、“日本、韩国的国立大学‘法人化’后更有竞争力”的耳语论述，依旧甚嚣尘上。虽然这些说词往往刻意忽略欧陆仍有大半以上维持高品质的免学费高等教育，以及日韩大学法人化对教育公共性的现实冲击，但却总是台湾高教政策制定者的偏爱。换句话说，“管爷”的“高教自经区”不过是把种种想法集大成统包起来罢了。

只不过，“管爷”如今摇身一变成为“管校长”，未来相关校政方针很大机会将是加码推进。例如“台大国际学士学程”如果被教育部核准，未来开设的专班每年绝不会仅限于120人，而是“多多益善”。“管校长”更可进一步以资源分配或要求自筹财源等手段，施压各院系都比照开办，未来不但影响台大内部，甚至很可能根本改变各国立大学的既有经营模式。

哪一种“国际化”才能让台大有未来？

为何此种恐对教育公共性造成重大冲击的政策，会如此无往不利？并且尽管缺乏评估，就能一再萧规曹随扩展至今？我们发现，这和“高教自经区”等相关政策经常被包装为某些看似颇具正当性的概念有关，尽管它实质上暗藏的诸多措施才是重点。例如管中闵在争取台大校长时，高调提出的一项目标：加强“国际化”，获得了各界的高度肯定。
加强大学的“国际化”？表面上，这是主张让大学的知识内涵以及参与师生，有更多来自跨越国界的交流。本来，学术真理就不该拘泥于一国一地，何况在跨国交流或迁徙日趋频繁的今日，大学国际化可说是再正当不过的理念，有谁能够反对它呢？

但实际上，细察管中闵从提出的国际化，核心并非是在促进跨国人民之间的知识交流互动。当他在台大校长遴选过程中的治校理念简报提到：“深化台大国际化程度，使台大成为具有多重功能的亚洲高教枢纽”、“争取国际名校深度合作（成立合作学院，或设立分校）”、“以国际化回应台湾高教的海啸冲击”、“积极布局亚洲高教市场”、“吸纳付费国际学生”等，显见他的“国际化”焦点不在于一般的国际交流，而在于国际市场。他是把台大想像成一个高教企业，拉高台大在国际上的市场占有或品牌地位，并声称将借此吸引来“付费国际生”以获得利润，作为他的经营目标。

高等教育的国际交流，当然是值得支持的目标。让更多来自不同国家的教师、学生，更能自由共聚一堂，激荡出知识的进步火花，是学术进步的原动力，也是国际人民团结的基础。但是，这样的国际交流，当然该和坚持平等近用、劳动保障、公共监理、校园民主等教育公共性价值，并行不悖。

然而，当前的管校长或他过去推动的“高教自经区”，所追求的是一种教育商品化逻辑下的国际交易，却无助于真正诚恳的国际交流，反而不过是让教育成为牟利的工具，对整体社会并无助益。举例来说，过往诸多对台湾高教有真诚兴趣、但家庭背景未必富裕的外籍生或侨生选择前来台湾留学，未来恐怕反将被挡在这学费高墙之外，这结果岂不是不利台湾高教的国际化？

而且，回首过去20年来，台湾高等教育国际化已逐渐累积了诸多的成果。非但每所大学几乎都有数十、数百份的国际姊妹校或交流协议，国际访问学人或研讨持续增加，在台就学的国际学生人数逐年上升，台湾也有越来越多的本地学生能够不需额外缴交学费至他国大学担任交换学生。从这些经验可见，我们早已在进行高等教育的国际交流，而不需要以去除管制、纵容高学费、大学学店化为代价。获取最多政府与社会资源的国立台湾大学，当然更是如此。

赚国际生的钱，能增加教育资源？

虽然此类作法可能造成的冲击已日益被台湾师生正视，但至今坊间仍流传一种说法以为，透过这类自由放任的“专班”，赚取了大量的学费或资源，能够回头来挹注经费到一般的大学教育体系。因此，这两者间将会是“互利”，而不会是独厚专班、残害既有高教。这也是“管校长”在治校理念简报中之所以称“经费不是主要问题”的理据，暗指能借由“赚国际生的钱，来增加台大所有师生的资源”。

姑且不论，究竟台湾高教有无条件来大举“赚国际生的钱”。问题更在于，在利润逻辑所驱策的办学模式下，其实就是专班“赚到了钱”，也没有机制会要求这些“利润”一定要回馈到一般师生身上。更有可能的结果反而是，校方日趋变相强逼一般师生，一律该追随这以利润为优先的学店作风，例如透过施加更强烈“系所自筹财源”、“系所评鉴”压力，逼迫各科系纷纷删减一般师生的员额比例，拥抱利润逻辑所主导的种种专班。结果是讲究“自由放任”的专班将形同新自由主义的“特洛伊木马”，从内部逐步裂解过往考量教育公共性的种种管制与坚持。

除此之外，从总体观之，当政府发现大学能够“自筹财源”时（尽管以牺牲了教育的诸多公共性为代价），往往也将会逐年削减提供给大学的公共教育预算，任其“自给自足”（或所谓“自生自灭”）。这已是当前世界各国过去三十年来都在进行的“新自由主义”措施，早已被大量学界人士谴责形同在“消灭大学”、“毁坏学术根基”，甚至也是因此造成了台湾高等教育当前的种种危机（缺乏充足公共教育经费、追求短线的应用知识但忽视基础研究），没理由我们该继续蒙着眼睛无条件拥抱。

综合而言，“管爷”的“高教自经区”从未消逝。它背后所主张将种种公共服务都套用市场自由放任的信条，不但在过去二十年来是高教政策的主旋律，而且在“管爷”黯然下台后，依然获得政府机关高度采纳。不但教育部透过行政命令开放种种高学费专班设置，而且种种法规政策也不断配合修正。未来“管校长”上任后，恐怕将为校内各系所与校外各大学带来更强烈的示范效应，深深地影响台湾未来高教的发展。

虽然这样的发展趋向令重视教育公共性的人们忧心，但也只能说，这类单调鼓吹自由放任市场的右翼新自由主义思潮，依然是政界与学界的领导力量。尽管蓝绿政权递换了，但从自经区到近来《劳基法》松绑，我们都不难一再观察到此类论述的霸权。显然，对于重视基层师生与人民利益的行动者来说，这未来都仍是高教场域以及社会场域的不止息战斗对象。

（林柏仪，台湾高等教育产业工会组织部主任）