揭仲：《台湾旅行法》，缩短了台北和华府的距离吗？

6月10日，在台北和北京，从国安官员到学者密切关注的一个名字揭晓了：国务院主管教育与文化事务的助理国务卿玛丽罗伊斯（Marie Royce）， 她将代表美国政府出席主持美国在台协会(American Institute in Taiwan，AIT)台北办事处新大楼落成启用典礼；而不是部分台北与华府人士所期待的阁员级官员。

在玛丽罗伊斯这个名字公布之前，台北的国安官员表面上力持务实的态度，甚至表示台北并未主动邀请白宫国家安全顾问波顿(John Bolton)，因为“那会对中国大陆释放出一个很强烈的信号”、“而蔡总统不想释放这种信号”。尽管如此，台北还是希望美国能派出层级较高的官员来台，特别是短期内两个邦交国琵琶别抱、转投北京怀抱后，希望能藉美国突破以往访台官员层级的限制，在外交战场上扳回一成。

北京表面上不动声色，不想被认为非常重视这个议题，以免华府视为可操作的筹码，但警告与探询仍旧不断。而握有发球权的华府则以种种方式，承认美国将派官员来台出席相关活动。

AIT新大楼落成启用所引发的期待与猜测，始自3月16日经美国总统川普签署生效的《台湾旅行法》。各方之所以将“何层级的美国官员”来台，视为《台湾旅行法》通过后的重要观察指标，其实反映出该法的三大特性：一、法条中有许多不甚具体的条文；二、许多内容是现状的陈述；三、充满若干可供各方操作的空间。

《台旅法》订立前，美台官员如何往来？

要讨论《台湾旅行法》的实际影响，可以从1979年美国与中华民国断交，转而承认北京政府后，台湾与美国官员往来的情形演变说起：

在卡特政府跟台北断交、与北京建交后，美国高阶官员到台湾访问一度几乎完全停止，只有主管东亚事务的国家情报官还能获准访台。当时依据《台湾关系法》设立AIT，做为实质上外交机构，但实质功能等同大使的“台北办事处处长”拒绝被冠上任何正式头衔，也不接受邀请参加台北外交使节团活动；美国现役军人不得在台湾服务；外交官若要到AIT任职，也必须暂时向国务院办理离职；就连AIT台北办事处人员要与台北的政府官员洽谈公事时，也不能进入官署。

相对的，1979年后一段时间，美国几乎禁止所有台湾高阶官员访问美国，台湾驻华府的官员洽公时，也不被允许进入美国官署。不少当年参与对美军售案的官员在受访时或回忆录中都提到，许多军售或技术转移案，都是在他们下榻的旅馆谈定的。

像这样过分严苛、实际上窒碍难行的规定，不仅令台北方面深感羞辱，也让美国处理涉台事务的官员极为不便。加上1989年六四事件爆发，对照国民党政府加速推进民主化，使得美国行政部门对台湾的“贬抑性作法”愈发显得顽固与不合时宜，华府政治菁英圈抗议和要求检讨的声浪愈来愈高。

促成变革的一条导火线是1994年李登辉总统过境夏威夷，为了抗议美国政府的限制与在接待工作上的怠慢，他拒绝下机，在专机上穿著睡衣和拖鞋接待当时的AIT理事长主席白乐琦，这起事件引起美国国会山庄一阵哗然。

柯林顿政府随即在同年公布“对台湾政策检讨”，放宽美国官员到台湾的限制；台湾官员也可以进出美国官署，但白宫与国务院除外。

对台湾高层官员访美的限制，也逐渐演变成总统、副总统、行政院长不能正式访问美国，但可视个案情形，按照“安全、舒适及方便”之原则，申请过境停留美国；外交部长与国防部长虽可前往美国，但不能进入华府。

此一关于台湾高阶官员访美的规定，虽出现1995年柯林顿总统允许李登辉总统以“入境”而非“过境”方式，返回母校康乃尔大学演讲之案例，但在李登辉此行结束后，由于中国大陆和美国行政体系的强烈反弹，使台湾方面所期待的元首入境美国，最后未能成为美国的政策，仅在过境待遇部分有改善。

之后，从1995、96年飞弹危机、钓鱼台主权归属到南海议题。美中在西太平洋“战略对峙”的态势逐渐成型，这也给华府当局更多理由，进一步放宽主管安全事务的军文官员访问台湾。

在上述背景下，盘点在《台湾旅行法》生效前美国官员访台的情况，可以整理出这个规则：

一、准许非国安领域的阁员级官员访台。
二、国务院、国防部与白宫国家安全会议，则是直接主管亚太事务，且位阶在助理国务卿(含，国防部则为助理部长)以上者仍不能访台。(注)

中国崛起，美台官员往来逐步放松

美国国务院亚太副助卿黄之瀚今年三月到台湾参加美国商会谢年饭，并且和蔡英文总统同台举杯，被认为是重大外交突破。但台湾前任驻美代表沈吕巡披露，2016年美国就也派出层级较黄之瀚高的国务院经济首席副助卿到台湾出席同样的活动；2014年3月，则是在同1周内有3位副助卿或副助理部长来访，包括亚太及国际组织副助卿。

根据沈吕巡的统计，在马英九总统任内，美国助理部长(含)以上高阶官员来台访问者高达有19位，包括：

署长2人（国际开发、环保）
副部长及次长级5人（能源副部长、前后2位副贸易代表、商务部次长、财政部代次长）
国务院助理国务卿级4人（前后主管经济事务助卿、国际信息协调长、国务卿科技顾问）
助理部长级6人（财政、商务、住都、贸易、环保2人）
以及“跨性别人权事务特使”和国家气象局局长各1人。

平心而论，若对照以往美国高层官员来台的情形，则玛丽罗伊斯虽然官拜国务院助理国务卿，但由于并非主管亚太事务，也不是首位来台的助理国务卿，应该会让台北与部分华府友台人士觉得与《台湾旅行法》通过后，所产生的期待有些落差。

至于在军事官员部分，最迟自2000年起，美国已准许现役军官到AIT台北办事处工作，但军阶需在上校(含)以下，对外一律以“技术组”而不以“武官”的名义活动，也不能著军服。

美国现役军官到台湾访问起初也限制在上校(含)以下，但随后也逐步放宽将级以上的军文官员，可根据业务需要前来台湾。例如位阶相当于准将的美国海军国际计划办公室执行官罗贝夫（Gibson G.LeBoeuf），就曾率美国海军代表团，在2003年10月30日于立法院向朝野立委说明潜舰采购案。美国也从2003年“汉光十九号”演习开始，每年派遣现役军官组团来台观摩，但直到今年的“汉光三十四号”演习为止，团长都是由退役上将担任。

其后随者台美双边军事交流逐渐深化，美国军种部(海军部、空军部、陆军部)与太平洋司令部高阶军文职官员来台访问的限制也逐步宽松；例如前立法委员林郁方就公开证实，马英九总统任内美方曾有2星军阶的将领到台湾进行公务旅行。但美国国防部本部将级以上军文职官员的访台，仍然受到严格的限制。

相对的，台湾高层官员前往美国的数量也日渐提升，沈吕巡披露，仅仅在2015年，台湾访美的部、次长就高达64人次。

军事官员部份，1994年的“对台湾政策检讨”开放了台湾参谋总长以下之军官可前往美国，并与美国国防部长以下之官员会面；后来随台湾国防体制的调整，改为台湾的国防部副部长以下可前往美国访问。

从1994年以来，上述规定就条文本身变动不大，但美国官方的态度转变不小。以往要求台湾官员行动低调，但如今美方开始主动揭露与台湾高层国防官员间的互动。

例如2012年10月2日，美国国防部在网站上公布时任国防部副部长杨念祖前往五角大厦，拜会美国国防部副部长卡特的照片。2015年6月4日，AIT也在脸书上公布台湾参谋总长严德发与海军司令李喜明，出席5月27日美军太平洋司令部新任司令交接典礼的照片。2018年5月30日美军太平洋司令部(现称为印太司令部)举行司令交接典礼，中华民国国防部副部长沈一鸣上将、参谋总长李喜明上将也应邀出席，也在美方公布的影片里自然出现。

除高阶将领外，中华民国军方每年派员赴美的计划，近年来都在百件上下，赴美人数则超过千人。以2015年为例，在当年国防部公开预算所编列的出国计划共111项、1648人次；2018年则是118项、1321人次；其中绝大部分的计划与人次数都是到美国。

台湾官员访美，从此大开绿灯吗？

《台湾旅行法》的主要内容，就是美国行政部门“应该可以”(should be)采取下列行动：

一、准许所有层级的美国官员，“包括内阁级国家安全官员、将级军官和其他行政部门官员可前往台湾与对应的人员会面”。

二、准许所有层级的台湾官员“进入美国”(enter the United States)，并与合适的美国官员会晤，包括国务院、国防部和其他内阁部会官员。

三、鼓励驻美国台北经济文化代表处及任何台湾政府在美国成立的机构，于美国进行正式活动，并使美国国会成员、联邦及各州政府官员、台湾政府高层官员参与其中。

乍看之下，《台湾旅行法》似乎以国内法的地位，突破目前所有存在于美台官员间互访的限制，甚至为中华民国总统、副总统、行政院长、外交部长与国防部长访问华府开了绿灯，但实际的状况似乎不容如此乐观。

首先，《台湾旅行法》虽然以列举的方式排除相关限制，但在最关键的部份，却使用了建议性质、不具强制性的“应可”(should be)，而不是具备命令性质的“应该”(shall be)；这使《台湾旅行法》中，超越现行规范的部份该如何、何时执行，还是由相关行政部门决定。

就台湾官员访美的部份，法案仅用了“进入美国”、而非“进入华府”；在中华民国方总统已可在美国本土过境、甚至举行不公开会晤的情况下，这个条文等于只是“现状的描述”。因此，中华民国方外交部长与国防部长等能否进入华府，仍然由美国行政部门决定。

一个值得注意的小地方是，法案中列举了国务院、国防部和其他内阁部会，却未提到白宫，是否可解释为该法所涉及者，是“包括白宫以外的所有部门”，也尚待观察。

尽管如此，《台湾旅行法》的生效，对台湾方而言仍然具备下列正面的意义：

首先，这是继《2018年国防授权法》与《美国国家安全报告》后，不到半年内美国政府所通过的第三份对中共具明显针对性的文件或法案。虽然，法案内容势必经过美国行政部门与国会的沟通，并获致妥协；但《台湾旅行法》能在不算长的时间内，从美国国会每年近八千件的法案中完成立法程序，代表在行政部门内也没有很强大的阻力。这显示不仅是华府菁英阶层，就连川普的国安团队中，对中共心存忌惮与不满的力量相当大，使台湾方面推进与美国关系的尝试，获得有利的土壤。

其次，《台湾旅行法》虽然在很大的程度上，是将现行政策予以“法律化”，在突破现行限制的助益可能没有表面上来得大，却已经为台北与华府官员间的互动设立了“楼地板”；使中国外交部门日后若想运作限缩华府与台北间官员的互访，将变得困难重重。

第三，也许最重要的是，这替台北与华府对提升彼此关系有相同看法的官员，提供一个可操作的工具，让双方可借由实践的过程，将《台湾旅行法》中许多模糊地带，透过细心、精密的实践，使整个趋势朝对台湾有利的方向发展。

雷根总统任内虽然在首任国务卿海格的主导下，签署对台湾极为不利的《八一七公报》；但当海格为舒兹取代后，在主管东亚事务助理国务卿伍佛维兹、国安会亚洲事务资深官员席格尔，与国防部助理部长阿米塔吉等三人的操作下，相当程度修正了《八一七公报》对台湾方所可能造成的伤害。

《台湾旅行法》最终会产生什么样的影响，本文在最后提出几项仍待观察的重点。

如前所述，《台湾旅行法》虽然已经成为美国国内法，但其中“强制性”的成分非常低；因此，法案中超越现状的部分是否能付诸实现，端赖美国行政部门的实践，以及经由实践累积出来的惯例。

然而《台湾旅行法》在美国国会推动立法时，虽然没有遭遇美国行政部门很大的阻力；但一般来说，美国国务院行政官僚对台湾经由美国国会来影响行政，还是相当介意的。这也是川普在2017年12月12日签署《2018财政年度国防授权法》（NDAA FY2018）后，白宫罕见地公布川普的声明，直指法案中若干与台湾有关的条款“指导了国际外交事务的进行”；还特别强调“行政部门看待这些条款，要能与总统作为三军统帅、享有宪法赋予的专属权一致，而总统作为国家在外交事务上的唯一代表，将决定对哪些外国主权国家的相关条款予以执行承认，进行美国的外交事务”。

然而，在《台湾旅行法》生效后，目前美国国会又有《2019财政年度国防授权法》，和《台湾国防评估委员会法》等对美国对台政策具“指导”性的法案。这是否会让美国国务院行政官僚感到不耐，对日后台北与华府磋商《台湾旅行法》执行细节时，产生不利的影响，其实值得中华民国国安单位深思。

事实上，对台湾国安部门而言，现阶段最重要的，应该不是再“趁胜追击”或“锦上添花”，而是趁华府对台湾友善的氛围浓厚之时，利用《台湾旅行法》所创造出的操作空间，低调地与美国行政部门磋商，有步骤、计划地累积对台湾有利的先例；且重点应该是逐步提升台北与华府的双边军事交流，朝日后双方作战部队至少能“协同行动”的目标推动。当美国联邦参议院在2月28日通过《台湾旅行法》后，中华民国外交部长吴钊燮于3月2日面对媒体时，仅含蓄的表示“接下来台湾与美国之间关系的改善，还是要跟美国行政部门继续谈论磋商”，想必有“不想过分刺激美国行政部门”的考量存在。

《台湾旅行法》从完成国会审议，到川普签署生效后，蔡政府国安部门的反应其实还算务实。但《台湾旅行法》立法过程中，传统独派游说团体“台湾人公共事务会”(Formosan Association for Public Affairs, FAPA) 所扮演的角色与发挥的影响力，可能超过中华民国驻美代表处；而目前的《2019财政年度国防授权法》，和《台湾国防评估委员会法》，想必也有FAPA参与其中。因此，蔡政府的国安部门该如何协调、整合FAPA，避免操之过急，就成为政府国安部门要思考的问题。

(作者现任国家政策研究基金会高级助理研究员 /淡江大学国际事务与战略研究所博士)

注：美国国务院官衔级别依次为：国务卿（部长级）、副国务卿（副部长级）、国务次卿（次长级，Under Secretary）、助理国务卿（助卿，司局级，Assistant Secretary）和副助理国务卿（副助卿，副司局级，Deputy Assistant Secretary）。