评论｜开学首日的眼泪——从耒阳分流事件，看中国县城教育的系统性困境

对于中国大陆湖南耒阳的8000名小学生家长而言，这个9月的开学并不像往常一样平静。在市政府消除公立学校“大班额”—— 改善因班级学生数量过多而影响教学质量——的方案下，他们的孩子被迫从公立学校“分流”到其他学校。其中，约3600名高年级小学生被分流到一所远离市中心、收费贵10倍、且校舍尚未装修完毕的民办学校“湖南师范大学附属中学耒阳分校”。家长们按捺已久的怒气最终被新校舍弥漫的刺激甲醛味所引爆， 9月1日开学当天，他们走上街头，最严重时，有数百名家长冲击警局，引发激烈的警民冲突。

警方的逮捕行动和大规模的删帖使得事件在网络平台进一步扩大。家长和孩子拉着“抵制民办学校，还我九年义务教育；坚决不住有毒宿舍，不进有毒教室”的标语，被拍成视频和照片在网上迅速传播。但很快，相关信息和讨论在网络上被删除，取而代之的是耒阳市公安局“逮捕46名冲击警局人员”的通报。中国教育部也于9月6日召开新闻发布会，将学生分流的原因定义为“地方教育资源配置还不能适应新型城镇化进程”，要求耒阳当地教育部门采取“因地制宜、积极稳妥”的方式推进消除“大班额”制度。

教育部的分析看似准确，给出的药方却过于笼统，未能直击耒阳教育，或者说中国县域教育的系统性困境。消除“大班额”的初衷是美好的，但为何民办学校承担了大量义务教育？转嫁到民办学校的义务教育又如何进一步转嫁到家长身上？只有回答这些问题，我们才能看到地方义务教育面临的“新问题”，看到现有的地方教育资源配置在何种程度上不能适应“新型城镇化”的进程，看到家长积聚了怎样的怒气。

此外，解决教育困境最直接的问题是财政支出。一方面，中央对地方教育的补贴不少，为何农村学校没有得到发展？为何地方政府的钱还不够用？另一方面，地方经济下行，如同耒阳市从中部地区经济发展“曾经的排头兵”，变为“如今的恶化样本”，又如何体现出中国各地财政在教育发展上的困境？地方的解决办法又是否奏效？

民办学校在教育系统中的地位演变

耒阳家长的口号将“义务教育”和“民办学校”对立起来，似乎民办学校的存在和扩张在侵蚀义务教育。回顾官方话语，二者的关系从来都不是对立的。中国大陆1986年颁布实施《义务教育法》，规定“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”在这一框架下，民办教育可以承担义务教育的任务，但国家更希望其是整个教育系统的一种补充，为的是满足对孩子教育有更高需求的父母。

但在实践中，民办教育从来不都规整地符合这一定位。90年代，地方政府设置民办学校是为了缓解政府在教育支出上的不足，但在“公立优先”的政策导向中，多数民办学校的质量不高，因而选择民办学校的家长也不多，只有被公办学校排斥的学生，才会去民办学校。譬如，跟随打工父母前往大城市的流动儿童们，在户口的限制下，很多几乎只能选择民办学校。

进入21世纪，为了改变公办和民办学校之间质量的不均衡，一些地方出台了利于民办学校发展的政策，例如支持民办学校“优先招生”，城市民办学校的质量因此发生变化。在上海，多数中产家庭挤破脑袋希望孩子能进入教学质量更高、教育模式更多样化的民办学校。

然而，对于县域一级的城市而言，民办学校的角色格外值得玩味，却鲜少成为分析的中心。在耒阳，民办学校的建立和其他地区一样，缓解了地方教育支出的不足，但在过去的二十年，“民办学校”在县一级的城市中既不是义务教育的“补充性”角色，也不是“多样化教育”的选择，它实质性地承担着大量的义务教育任务。

民办学校：农村家长的唯一选择

早期，涌入民办学校的儿童来源并不复杂，几乎都来自于耒阳下属的农村和乡镇。这是由于2000年开始的一项教育政策调整，使得农村学生进入民办学校的人数与需求激增。

中国2000年开始实施“撤点并校”政策，旨在整合农村地区学校，以集中教育资源。但在现实操作中，政策效果变为“村不办小学，乡不办中学”，一个直接的结果，就是农村学生近乎没有在家门口的公立学校可上。据“21世纪教育研究院”发布的《农村教育布局调整十年评价报告》统计，2000 年到 2010 年，中国农村地区平均每天消失 63 所小学、30 个教学点、3 所初中。尽管教育部已在2012年叫停农村教育布局调整，但很多地方已经实质性地吸收了这些“撤并”政策，导致农村地区教育资源衰败。直到今天，教育资源的“上移趋势”仍在被持续巩固与强化。

另一方面，在“撤点并校”政策中被保留的小规模教学点或者后来重新招生的农村学校，教学质量也十分堪忧。承担低年级教学任务的农村教学点常常只有不到十个学生，两三个老师。再加上年轻教师不愿留在农村，没有升学率压力，农村学校连最基本的教学任务都很难保障。学校“只上半天课”，老师“不认真改作业”的情况屡见报端。

但是，新生代农民工家长对孩子有着强烈的教育愿望，与曾经在农村家长中盛行的“读书无用论”早已不同。80年代末90年代后的年轻父母作为曾经的“留守儿童”，深知教育对于改变命运的重要性，因此想尽办法让孩子离开低质量的农村公立学校。

县城的公立学校竞争异常激烈，这直接体现在极度不成比例的新增学龄儿童数量与新增学校数量上。以耒阳为例，根据耒阳市政府今年5月发布的通告，仅耒阳市中心城区，这一年就要新增加10731个学位。一万个学位意味着耒阳市要找到160间教室（以每个教室不超过66人来计算）——而这还只是今年一年增加的学生数量。这一年，耒阳政府通过“挖掘现有资源和鼓励返乡”，只解决了大约40间新教室，剩下仍有121间缺口。

然而，耒阳市新增学校数量屈指可数。根据《耒阳市 2018 年义务教育阶段学校招生工作方案》，耒阳城区目前总计31所小学，14所初中，和10年前相比，公办小学和初中只分别增加了3所和2所。教育资源再分配的速度赶不上城镇化的速度，大量学生只好涌入民办学校。

在此次学生分流事件爆发前，耒阳县城里的民办学校就已是农村地区家长的首选，经济条件本就不宽裕的农村家庭多数都将孩子送到了学费高昂的民办学校。除了学费，农村家长还承担各种隐形成本，譬如租住在县城的房租通勤费，从“吃地里”的到“吃超市”的饮食成本，以及放弃打工、全职陪读损失的经济收入。民办学校给地方政府减了负，却将无形的成本转嫁给农村家庭。

农村家长并不是要主动放弃免费的“义务教育”，对农村家长来说，民办学校除了贵，其他门槛都是低的。以我调研的某中部省份的县城为例，农村家长选择民办学校，除了主观愿望之外，还存在各种各样的客观原因。例如农村家长在城市无房、公立学校又因以往面向城市学生所以多不提供寄宿，提供住宿的民办学校就成了无房家长们的选择；城市公立学校的紧张资源还需满足“就近入学”条件，租住在公立学校附近的家长，会因为没有交够相应年份的水电费，而被“就近入学”政策排斥；一些民办学校还有“定向小升初”的优惠政策，即在本校读了小学的孩子可以直接升入另一所合作中学读书，吸引了很多农村家长让孩子在读到四五年级时转到城市民办小学，只为升初中时能少费一点力气⋯⋯

在耒阳，打出“抵制民办学校”的城市家长或许不知道，民办学校早已成为农村家长的唯一选择。

政府甩锅义务教育了吗？

教育成本被转嫁到家庭，但从政府经费支出上看，政府的行为又很难简单地被定义为 “甩锅”义务教育责任。这其中，中央政府和地方政府又呈现出两种不同的形态。

从21世纪初开始，中央政府就在不断加大对义务教育，尤其是农村地区义务教育的投入，先后实施“国家西部地区‘两基’攻坚计划”、“国家贫困地区义务教育工程”、“中小学危房改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“两免一补”等工程（注1）。在耒阳农村，按照中央统一规定，义务教育阶段学生免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费，理论上，在农村地区不足100人的规模较小学校，学校能享受按100人拨付的6万块“生均补贴”（注2）。

然而，进入城市民办学校的农村家庭难以享受 “两免一补”等工程的福利；“生均补贴”的实际执行中，很多也只发放到乡镇一级的“中心学校”。“集中记账、分校核算”的经费管理方式使得经费被“中心学校”截流情况严重，基层学校和教育点往往只能拿到最基本的刚性支出。农村学校并没有得到发展。

地方政府方面，以耒阳为例，义务教育的需求在增加，教育经费却在近五年呈现逐年下降的趋势。针对涌入城市的学龄儿童，地方政府本应拿出更多的预算建立新校舍，雇佣新教师，补贴公立学校和民办学校之间的学费差价。而从整体上看，耒阳的教育支出也似乎并不差。公开资料显示，“十二五”期间（2011年-2015年），耒阳市财政累计预算安排教育经费33亿元，每年接近或超出地方财政一般预算支出的20%。然而横向看，2012年、2013年决算和2014年预算均呈逐年下降趋势，2014年预算与2012年决算对比，减少了近四成。

减少的经费直接冲击的是在义务教育上的投资。面对涌入县城的学生，建设公办新校的考核和评估标准严格，地方政府便期望民办学校帮助实施义务教育。湖南地方报《衡阳日报》在2016年10月的一篇报导显示，耒阳近年“兴办民校”。通过引进社会资金扶持发展民办教育，已先后创办了15所“规模大、条件好、管理规范”的民办学校；此外，耒阳市教育局甚至在招生时也采取了“民办学校先招生、公办学校后招生”的方式，以促进民办学校的生源。根据耒阳市城区义务教育办学专项督导报告，2018年民办小学招生占比为30%，民办中学招生比高达66%，民办高中招生比为46%。足见对民办学校的依赖。

从耒阳减少的教育经费预算和支持新建民办学校来看，在民众眼中，地方政府毫无疑问是在推卸义务教育的责任。但结合耒阳近年糟糕的地方经济发展来看，教育经费预算的减少中，又“似乎”多了一分无奈。

地方财政困境中的县城发展

和教育经费一同下降的，是耒阳的整体财政收入。耒阳是中国百强产煤市（县）之一，依靠着煤炭经济，GDP曾稳居省内五强。但近年来煤炭经济持续萎缩，直接导致耒阳财政接年短收。财政自给率逐年下降，从2014年的34.95%，降至2016年的32.11%。今年5月，多家媒体报导耒阳无法发放在职干部职工的工资，暴露了尖锐的地方收支矛盾。

在中国，绝大多数的县级政府财政都依靠上级政府的“转移支付”。

地方转移支付

转移支付原本是为了平衡不同地区之间的发展差异，对于落后地区县乡发展意义重大。但根据学者周飞舟的研究，沿海东部地区得到的税收返还最多，西部地区得到的第三类财力性和专项转移支付最多，而中部地区的县乡无论哪一类转移支付的比重都是最低的。耒阳作为中部地区的县城，难逃“姥姥不疼，舅舅不爱”的财政状况。

近年中央加大了对地方财政恶化的关注，尤其是教育等基本民生保障。财政部从2010年起建立“县级基本财力基本保障”机制，逐年加大对县级基本财力的保障，奖补资金预算费用从2010年的475亿元，增加到2018年的2463亿元。此外，今年2月，国务院办公厅还印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了教育、养老、医疗等的“央地权责”，为各地弥补县级基本财力缺口提供支撑。耒阳市在欠薪丑闻后公开表示会寻求湖南省省级财力支持，但作为资源枯竭型城市，耒阳最终的转型，仍需依靠自身。

拆东墙补西墙，教育如何为继？

在中国中部地区，像耒阳一样面临发展转型的县城数不胜数。面对逐年增加的城镇适龄学生，面对难以填补的地方财政缺口，面对整体下行的经济，面对即将显现结果的二胎政策，这些城镇的义务教育要怎么走？这些城镇的家长又怎么办？耒阳近年的选择是“扩城建校”。

2017年，湖南省人民政府通过了《耒阳市城市总体规划(2015-2030)》，原本就已是湖南省城区面积最大、城市人口最多的县级城市耒阳，计划再建设一个和现有耒阳城同样规模的“武广新城”。据报导，以提高城镇化率为目的的造城运动战场正在从地级市转移到县级市。在这片新城中，还将建设规模庞大的“武广教育城”。对地方政府来说，建设民办学校的好处是减少财政支出，增加财政收入，看似合情合理，但类似耒阳分流事件的教育问题并不会短时间内得到解决。当家长怨声四起时，地方政府又可以通过“保障非营利性民办学校实施义务教育”的原则向中央政府寻求财政援助。

但地方政府的算盘也不总是能奏效。9月10日中国大陆教师节这一天，因耒阳分流事件而推迟开学的学生们回到了课堂。同一天，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》停止对社会征求意见，将很快进入实施环节。这一新条例旨在严格管理民办学校的设立、教师资格、财物管理等，公办校未经批准不得兴办营利性学校，像此次风波中的“湖南师范大学附属中学耒阳分校”这种借助名校招牌的民办学校，将会受到更加严苛的限制。义务教育难题，再次被抛回给地方政府。

（李晓璇，澳大利亚国立大学人类学研究生，关注农村教育）

注1：“国家西部地区‘两基’攻坚计划”是指2004年到2007年在西部地区为实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标计划。在“两基计划”的基础上，还针对西部农村学校开展改建宿舍的“农村寄宿制学校建设工程”。“国家贫困地区义务教育工程”是指1995年到2005年分两期实行的帮助贫困地区普及义务教育的计划。“中小学危房改造工程”是指2001年到2005年分两期实施的针对农村地区的危房改造工程。“两免一补”政策是指城乡义务教育阶段学生免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费的政策。

注2：“生均补贴”是指对城乡义务教育学校（含民办学校）按照不低于生均公用经费基准定额的标准补助公用经费。2016年统一的义务教育经费保障机制规定，中西部地区普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元；东部地区普通小学每生每年650元、普通初中每生每年850元。寄宿制学校按照寄宿生年生均200元标准，农村地区不足100的规模较小学校按100人核定公用经费。