评论｜王浩岚：推翻特朗普“紧急状态”，为何12名共和党参议员选择倒戈？

3月14日，共和党把控的美国参议院以59票支持、41票反对的结果，通过早先民主党控制众议院起草的联合决议，推翻了三周前总统特朗普（川普）为筹资建设美墨边境墙而宣布的“紧急状态”。这一决议迫使特朗普任内第一次使用否决权，把决议送回国会。由于大部分共和党议员依然为总统撑腰，国会两院想要达到推翻总统否决所需要三分之二的绝对多数几乎毫无可能，所以特朗普宣布的紧急状态是否合法，将由联邦法院来裁决。

但对于面临国会民主党围堵和穆勒“通俄门”调查等多方面压力的特朗普，此番多达12名共和党参议员倒戈支持民主党提出的决议，无疑给白宫敲响了警钟。国会共和党人在忍受了过去两年众特朗普飘忽不定的行事风格之后，开始在诸多内外政策问题上和白宫唱反调。虽然特朗普对共和党整体的把控依然稳固，在共和党选民中支持率也高居不下，但在府院分治的情况下，若连共和党把控的参议院都开始频繁唱反调的话，必将给特朗普政府的国内议程和连任选情蒙上阴影。

在府院分治的情况下，若连共和党把控的参议院都开始频繁唱反调的话，必将给特朗普政府的国内议程和连任选情蒙上阴影。

总统紧急权力和国家紧急状态的前生今世

在美国政治极度极化、参众两院分属两党、以及明知总统将会动用否决的情况下，为何国会能强行通过反对决议？而特朗普又为何非要通过宣布紧急状态来获取建设边境墙的资金呢？这一切，其实都要从刚刚结束的史上最长联邦政府停摆和近代总统行政权力的膨胀说起。

2018年12月底，美国联邦政府因国会未能及时通过拨款法案，进入了停摆关门状态。两党之所以未能达成妥协，是因为总统为了兑现核心竞选承诺——在美墨边境建边境长墙，强迫国会增加57亿美元的建墙预算。然而，即便是在特朗普上台前两年中，共和党完全把控的国会两院也没能给白宫提供建墙资金。这一方面是因为参议院通过预算法案需要六十票的绝对多数，因此民主党可以有效地阻挠共和党在拨款法案中添加建墙预算，同时也说明即使共和党人也对特朗普痴迷的建墙计划不甚感冒。

中期选举之后，共和党损失了多达四十个众议员席位，丢掉了众议院的控制权，腹背受敌的特朗普反而一意孤行，向核心选民表达他一定会兑现建墙这项核心竞选承诺的决心。于是，在共和党把控众议院的最后日子里，两党就联邦2019财年的拨款法案大打出手，最终也还是无法在建墙这一问题上达成一致。

两党都死守底线的结果，则是联邦政府进入了一年之内的第三次关门。然而与前两次短暂停摆不同的是，这次关门不仅跨越了两届国会，同时也创下了政府停摆最长记录。在长达35天时间内，大批联邦职员遭遇欠薪，而联邦政府的各项机构也因缺人缺钱而陷入瘫痪。虽然特朗普尝试把政府关门的责任推卸给国会民主党人，但他过去的言行（包括公开宣称自己会为政府关门负责）却让美国民众很难相信的辩解。在经历了民调支持率下滑，公共交通面临瘫痪，社会各界矛盾也快达到爆发的临界点时，特朗普终于被迫宣布接受了国会两党所提供的三周短期拨款协议，重新让联邦政府恢复运转。

此番退让，让特朗普元气大伤，不仅民调支持率重挫，一手导演的关门施压也没能让民主党在建墙拨款问题上退让，同时还因被迫让步而遭遇共和党内极端保守派的质疑，可谓是赔了夫人又折兵。在被右翼媒体和保守派评论员轮番轰炸下，特朗普无疑不能在移民和建墙等问题表现软弱，但在缺少让联邦政府三周后再次停摆的政治资本和决心的情况下，实在进退两难。于是在国会两党通过不包含57亿建墙资金的拨款法案之后，特朗普并没有行使否决， 反而签署了拨款法案，保证了联邦政府不会再次关门，但与此同时，总统宣布美国因边境问题进入国家紧急状态，希望绕过国会从其他行政机关的预算中挪用资金建墙。

此番退让，让特朗普元气大伤，不仅民调支持率重挫，一手导演的关门施压也没能让民主党在建墙拨款问题上退让，同时还因被迫让步而遭遇共和党内极端保守派的质疑。

与不少总统制国家不同，美国总统缺乏宪法直接定义的紧急状态权力。历史上总统大多是在战争期间凭借作为三军统帅的权力来宣布紧急状态，比如林肯曾在内战期间暂停人身保护权（Habeas Corpus），而小罗斯福曾将诸多日裔美国人送进集中营。二战后，行政权在冷战格局下不断膨胀，乃至在尼克松期间达到所谓的“帝王总统制”，而国会的权力则因为两党政治立场的极化和立法程序的低效愈发削弱，在很多情况下甚至将本属于国会的权力“承包”给总统和行政机关。虽然在水门事件后，国会通过了一系列限制总统和行政权力的法案，但并没有逆转行政权继续膨胀、立法权持续萎缩的大趋势。

这次特朗普单方面宣布美国进入紧急状态，则是利用了1976年国会通过的国家紧急状态法所给予行政机关裁决的权力。国会仅仅保留了在总统宣布后以简单多数决议推翻紧急状态的权力，这就给了总统在这一类问题上的极大操作空间。虽然在过去的四十多年中，历届总统仅把紧急状态用在重大国家安全问题和自然灾害之上，但过于宽松的操作空间，无疑还是让特朗普这样的“非常规”总统有了可趁之机，从而将紧急状态的定义大大扩展。

为何共和党参议员会如此不满？

对于总统绕开常规预算拨款程序的做法，国会民主党人自然旗帜鲜明地反对，扬言将总统和白宫告上法院，以期司法系统能裁定特朗普的行为违宪，而本该是总统盟友的不少共和党议员，也对总统的作为十分不满。

由于共和党一向标榜自己是宪法保守派，赞同限制政府和总统的权力，提倡在三权分立体制下保持权力制衡，也在过去的几年中用此理由不断攻击奥巴马政府“滥用”行政权。倘若此番纵容本党总统重新定义紧急状态，不仅所谓“宪法保守派”的面子挂不住，同时也可能给未来的民主党总统同样利用紧急状态权力绕开国会开了绿灯。

倘若此番纵容本党总统重新定义紧急状态，不仅所谓“宪法保守派”的面子挂不住，同时也可能给未来的民主党总统同样利用紧急状态权力绕开国会开了绿灯。

参众两院拨款委员会的成员，更是担忧特朗普此番创下的先例，可能会削弱国会对“钱袋子“的把控。在经历了过去一个世纪的退让之后，控制联邦每年预算和拨款的钱袋子，几乎是国会和总统抗衡的最后资本，倘若连钱袋子都不保的话，那国会很难说还是三权分立下总统的平级单位了。

在决议轻松通过众议院之后，由于法律规定这种特殊决议仅需要简单多数通过参议院，即便是参议院多数党领袖米奇·麦康纳尔（Mitch McConnell）也无法阻挠表决。最终，在试图和白宫协商修改紧急状态权力失败后，多达12名共和党参议员加入了全部47名民主党参议员，投票赞成了决议。有趣的是，这12位“倒戈”的共和党参议员意识形态十分多元，反对的理由也各不相同。

温和派

1、苏珊·柯林斯（Susan Collins），缅因州参议员：

柯林斯是12位支持推翻国家紧急状态决议的共和党参议员中最早公开的一个。在愈发保守的共和党中，自1996年起担任参议员的柯林斯一直是政治立场相对最温和的几位之一，时常赞同民主党和自由派支持的政策立场，在过去几年间的重大立法过程中都发挥了关键作用，正是她的反对，让共和党废除奥巴马医改的计划胎死腹中，而有她支持的特朗普税改计划则顺利通过。

作为新英格兰地区硕果仅存的共和党籍国会议员，也是唯二将在2020年面临蓝州竞选的共和党籍参议员之一，柯林斯反对特朗普的紧急状态，既是保持她一贯独立的“人设”，也是迎合将要面对的连任挑战。由于柯林斯是去年参议院通过卡瓦诺（Brett M. Kavanaugh）大法官提名的最关键一票，她必然要在接下来的大选中受到愤怒的民主党人围攻，但是在过去三次选举均以压倒性优势胜出的情况下，民主党人恐怕很难完成 “复仇” 。相对雄厚的政治资本和来自蓝州的政治背景，让柯林斯有机会在这个问题上 “叛党” ，成为将在2020竞选连任的共和党人中，唯一投票赞同决议的参议员。

2、丽萨·穆卡斯基（Lisa Murkowski），阿拉斯加州参议员：

穆卡斯基也是参议院少有的温和派共和党人、柯林斯的天然政治盟友，两人甚至在参议院并排而坐，频繁在堕胎和社会议题上与共和党主流唱反调。虽然她现如今担任参议院能源委员会主席，也是拨款委员会的资深成员，但2010年选举中曾输掉共和党初选、却以手写选票的海选方式赢得连任的传奇经历，让她和共和党建制派貌合神离。

在过去两年中，穆卡斯基不仅大力反对废除奥巴马医改，甚至在卡瓦诺提名问题上都公开和党的立场唱反调，是当时51位共和党参议员中的唯一反对者。由于她在2016年刚刚连任，在2022年前都无需面临竞选连任压力，所以这次在紧急状态问题上反对特朗普并不让人意外。

自由意志主义者

3、兰德·保罗（Rand Paul），肯塔基州参议员：

兰德·保罗和其父罗恩·保罗是共和党内最出名的一对持自由意志主义立场的议员父子，时常因为奇特的意识形态立场，而跳出来和共和党主流的保守派们大唱反调。自2010年当选参议员以来，兰德·保罗一直堪称参议院的 “戏剧性No.1” ，总是能在一些本无争议的议案上闹出点花样。虽然2016参加共和党总统初选惨败而归，但成功连任的保罗依然在参议院中强撑自由意志主义的大旗，旗帜鲜明地和他眼中侵蚀个人自由的“大政府”作斗争。不过虽然他不时在重大政策议题上反对特朗普政府的立场，但他本人却和总统关系良好，时常与特朗普在高尔夫球场上共度周末。

保罗此番反对特朗普的紧急状态，可以说符合绝大多数人对他的预期，他也强调称，支持决议是从原则性角度考虑，为维护宪法三权分立和权力制衡的基本框架而做出的决定，并非针对特朗普个人。虽然保罗的政治立场飘忽不定、难以捉摸，但他偏向孤立主义的外交政策立场，必然会让他在未来的几年中和特朗普政府的外交政策产生直接冲突，继续让共和党领导层和白宫为其头疼。

4、麦克·李（Mike Lee），犹他州参议员：

作为茶党运动代表人物的麦克·李，自2010年首次当选参议员来一直是意识形态最保守的几位议员之一。作为一个自称的宪法保守派，李在过去的几年中多次尝试逆转国会在过去几十年中一直过于放纵行政权的趋势，试图重拾国会在外交内政重大问题上本该和白宫同等的决策权。虽然其一己之力并不能改变历史进程和政坛大势，但他也确实在维护国会和立法机关应有的权威上保持了一贯的意识形态立场。即便是本党总统“滥用”行政权，李也不会在这样的原则性问题上含糊，加上2016年刚刚连任、短期内无需再度面临连任压力，李成为了第五个公开投票赞成推翻特朗普紧急状态的共和党参议员。

不过，既然李是最保守的几位参议员之一，他这次公然“反叛”党和特朗普的道路更多地应该被解读为原则层面异议，而并非在政策层面上有什么重大分歧，因此他在未来的几年中，预计还将紧密拥戴特朗普的其他保守派政策主张。

党内元老

5、米特·罗姆尼（Mit Romney），犹他州参议员：

刚刚当选参议员的罗姆尼出身政治世家，从政经历丰富，既干过马萨诸塞州州长，也担纲过盐湖城冬奥会主席的重责，2012年更是作为共和党推出的总统候选人挑战奥巴马。虽然名义上罗姆尼只是参议院中的一位资浅议员，但他个人的履历和曾担任共和党领袖的历史，无疑让他在华府有着很大话语权。

作为曾在2016年总统大选的过程中多次质疑特朗普的共和党建制派代表性人物，在特朗普当选总统之后，罗姆尼虽然也因要竞选参议员席位而暂时和特朗普化干戈为玉帛，但成功当选之后没多久便露出了狐狸尾巴，在《华盛顿邮报》上发表了一篇措词激昂的社论，大力批判特朗普在过去两年中给美国带来的负面影响。当特朗普绕过国会、试图兑现他建边境墙的承诺时，不难想像罗姆尼会跳出来旗帜鲜明地反对总统。在麦凯恩仙逝，弗雷克和寇克尔退出政坛的情况下，在未来的几年中，毫无政治风险的罗姆尼或许将接过他们的大旗，成为共和党内反对特朗普最洪亮的声音。

6、拉玛尔·亚历山大（Lamar Alexander），田纳西州参议员：

即将迈入耄耋之年的亚历山大，在去年中期选举结束后便早早宣布将告老还乡，不再寻求连任。作为美国政坛和共和党内的一位“活化石”级别元老，沉浮政坛将近半个世纪的亚历山大一直是参议院中最受尊敬的几位老资格议员之一。虽然本是很传统的保守派共和党人，但亚历山大的务实作风和谦和的长者风范，让他成为过去几年中化解参议院议事僵局的关键人物之一，不时和民主党中间派议员达成妥协，从而解决危机。同是议会权力坚实拥护者的亚历山大，在白宫宣布紧急状态之前便告诫特朗普此举不妥，即将退休的形势也解除了亚历山大的连任压力，也因此加入了共和党中倒戈的行列。

“拨款者” （Appropriators)）

7、罗伊·布伦特（Roy Blunt），密苏里州参议员：

如今是参议院共和党第四把手的布伦特，是这次参院领导层中唯一敢于跳出来反对特朗普的成员。的布伦特是老牌国会政客，曾任众议院多数党领袖，在2016年借特朗普东风以微弱优势成功连任参议员。作为参议院拨款委员会的资深成员，布伦特对于总统侵蚀国会的财权感到非常不安。在决议必然会通过、却又不会有实际效果的情况下，同样在短期内没有竞选压力的布伦特难得选择把原则性考虑放在党派利益之前。但由于他是参议院共和党领导层成员，布伦特未来肯定还是在大方向上跟白宫走，不会像其他党内反对派同僚那样频繁“越线“。

8、杰瑞·莫兰（Jerry Moran），堪萨斯州参议员：

和布伦特一样同是参议院拨款委员会资深成员的莫兰，同样也表达了对总统越过行政权限制红线的担忧。虽然他赞同特朗普试图保证美墨边境安全的立场，但无法支持特朗普篡夺国会拨款权力的行为。莫兰来自1930年代以来就再也没有选出民主党籍参议员的“深红州”堪萨斯州，虽然时不时有过 “出格” 的行为，比如在2016年公开质疑其他共和党人不理睬奥巴马所提名的最高法院大法官候选人的做法，但也很快就在保守派压力下“认怂”，被迫收回先前言论。

在2016年成功连任后，莫兰在2022年之前都无需担心连任的问题，因此让他有胆加入了这次共和党内的少数“叛逆分子行列”，但和其他几位建制派参议员一样，这不能代表他会在将来几年中真的频繁反对特朗普的政策。

建制派成员

9、罗伯特·波特曼（Rob Portman），俄亥俄州参议员：

在美国政治愈发极化的年代里，连本来是保守派共和党人的波特曼，都因为推崇两党合作为主的政治风格的议员而被称作党内温和派。虽然从投票纪录上分析，波特曼并没有和其他极端保守派共和党议员有着什么本质区别，但曾在小布什政府任职的波特曼，还是和特朗普风格的“保守主义”有着些许作风上的差异，也会不时敲打一下白宫主人的出格言行。

在特朗普宣布紧急状态后，波特曼警告总统的作为将会是一个极其危险的先例，也会给未来总统在各种议题上绕开国会自作主张打开大门，并用此次投票表达了对总统越权的不满。但对于期待共和党中将有人和特朗普彻底分裂的好事者来说，波特曼在未来可能还是会让他们失望，毕竟上次这么做的人——比如俄亥俄前州长约翰·卡西奇（John Kasich）在共和党内基本上已经没有什么前途，这也是为何很多共和党议员不敢忤逆特朗普的根本原因所在。

10、马克·卢比奥（Marco Rubio），佛罗里达州参议员：

作为古巴难民后代的马可·卢比奥，曾是备受茶党和建制派共和党人推崇的政坛新星，不少人寄希望于他有朝一日带领共和党走上光明大道。然而一度炙手可热的卢比奥却在2016年总统大选中铩羽而归，惨败给了毫无从政经验的特朗普。两人也在竞选途中结下梁子，双方都曾多次对进行人身攻击。

地位一落千丈的卢比奥虽然在2016年成功保住了参议员席位，但失去光环的他已远不如从前。即便如此，作为参议院外交委员会资深成员的卢比奥仍然保持了一定的话语权和曝光度，不时质疑特朗普的外交政策方针。与其他几位支持决议的建制派议员相似，卢比奥在精神上支持总统的立场，政策上反对总统的行为。按照卢比奥过往的行事风格，这次难得的反抗只能说是例外，而不能当成“新常态”。

11、帕特里克·图米（Patrick Toomey），宾夕法尼亚州参议员：

虽然来自于关键摇摆州宾夕法尼亚，图米却并非温和派共和党人，而是一个前特朗普时代很典型的保守派共和党人。在2016年，图米在大多数人都以为他几乎不可能成功连任的情况下，以1%的微弱优势神奇赢下了又一个六年任期。不过作为上个时代的共和党人，图米在贸易和关税问题上和特朗普有着很大分歧。大力支持自由贸易的图米曾在过去一年中多次试图逼迫国会通过法案推翻特朗普的关税决定，夺回本该属于国会的关税权力，只不过没能成功。这次图米支持决议，则是因为觉得特朗普滥用紧急状态权力会威胁到美国三权分立的根本，因此他有必要站出来维护，同样，这也只是特事特办，图米也难说是弗雷克/寇克尔第二。

12、罗杰·维克尔（Roger Wicker），密西西比州参议员：

去年中期选举轻松连任的维克尔，是这12人行列中让人最为意外的一位。特朗普在密西西比州十分受欢迎，维克尔在过去两年中也紧密跟随着总统的各项主张，几乎从未表达过和白宫相左的异见。可能对于作为参议院商务委员会主席和军事委员会资深成员的维克尔来说，特朗普试图挪用军队建设资金来建墙是一个十分危险的先例，不仅可能会威胁到国家安全，同时也可能给未来自由派总统可乘之机，因此而加入支持决议的队列之中。但对于维克尔这样的深红州保守派议员来说，这一次忤逆总统已经是破天荒了，几乎不可能在未来几个月里他真的站出来和总统唱反调。

从“友情客串”跳票，看共和党内部政治生态

对与大多数共和党人来说，忤逆特朗普还是一件十分有风险的事情。

2014年借着中期选举“反奥巴马”东风首次当选的北卡罗来纳州参议员蒂利斯（Thom Tillis），即将在2020年迎来一场严峻的连任考验。北卡的摇摆州属性无疑让他成为了民主党2020年为数不多的目标之一。一直标榜自身“宪法保守派”品质的蒂利斯，也认识到特朗普绕开国会正常拨款渠道来建墙的行为可能会带来宪政危机。为了彰显自己的独立性，以期拉拢中间派选民，蒂利斯早早宣布了将会投票支持推翻特朗普的紧急状态，还顺手在《华盛顿邮报》主笔了一篇社论来表达决心。这篇宣言，让他成了当时第二位跳出来反对紧急状态的共和党人。

然而，蒂利斯的决定惹怒了共和党内的特朗普支持者，特别是两位北卡州的共和党国会议员马克·沃克（Mark Walker）和马克·马多斯（Mark Meadows），更是严厉指责蒂利斯此举纯属自私自利，伤害党的利益。于是在共和党内源源不断的质疑声和可能会在共和党初选中遇到沃克挑战的威胁下，蒂利斯的立场软化，在其他共和党同僚分别宣布支持决议的时候，最终却加入了其他2020年谋求连任同僚的行列，转而反对决议。

蒂利斯的变卦把他自己摆在了一个十分尴尬的位置，既开罪了右派，又惹怒了左派。但正是像蒂利斯这样的实例，彰显出共和党议员不敢反抗特朗普的原因——担心自己可能会输掉共和党初选。总而言之，抛开党内一贯和特朗普唱反调的几个老面孔外，有胆反对特朗普的其他参议员，大多是不会在近期内有竞选压力的建制派成员。在目测决议必然通过、同时又必然会被白宫否决、从而不会对特朗普建墙计划有任何实质影响的情况下，这些议员的倒戈，不过是在无关紧要情况下稍微敲打白宫一下。从其他将在2020年面临连任压力的共和党人依然紧密团结在特朗普周围，不难看出，在未来的几年中，除柯林斯、穆卡斯基等少数温和派以外，大部分共和党人依然将大概率和特朗普站在同一战线上。

（王浩岚，旅美时政观察人士）