巨象与小草：东南亚国家如何应对中美的新冷战阴云？

“就像李光耀先生常言：当大象打架，草会被践踏；当大象亲热，草同样遭殃。”（注一）

5月31日，新加坡总理李显龙在年度的“亚洲安全峰会”（香格里拉对话）回应记者提问时，再次引用其亡父的老梗，借喻中美两强与其他东南亚国家之间的关系。李显龙去年在国会演说，也引述一模一样的故事，提醒议员和国民：“我们是小国，很容易受到周边环境影响。所以我们一定要时刻保持警觉，要有危急应变的心理准备”。

哈佛大学教授艾利森（Graham Allison）在2017年推出了《修昔底德陷阱》一书（Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap?），借用雅典崛起挑战斯巴达雄霸一方的历史案例，预视中国急速崛起，美国很大机会感到威胁，令中美两国全面摊牌，加剧战争爆发的可能性。

李氏父子的“大象小草论”，巧妙地刻划了区内其他持份者，特别是东南亚国家，所面对的共同困境。事实上，今年参与“香格里拉对话”的东盟（东协）成员国便对中美竞赛造成的对峙局面，罕见地一致表现担忧。

从以下图表可见，印尼、越南、新加坡、马来西亚、菲律宾国防部长过去两年参加“香格里拉对话”，向与会者分享国际安全困局时，他们首要关注的内容几乎互不重叠。（注二）即使印、马、菲三国对伊斯兰国崛起感到忧虑，也都只是分别针对国内的亲伊斯兰国的宗教团体或恐袭事件。

惟独今年，东盟成员国几乎一致点出“大国竞赛”对区域经济及安全稳定的破坏：这种忧虑并非单纯针对中美互设关税所带来的经贸影响，他们更担心中美对峙的格局长久下去，会导致两国在浑然不知地情况下，像梦游一般走向战争方向，重蹈第一次世界大战的覆辙（此说法来自菲国防长Delfin Lorenzana）。随着中美会谈在五月破局、双方抱着“要战便战”的心态互相“交流”，这个恶梦愈来愈逼近。

面对两头大象互不相让，东盟在“香格里拉对话”之后三星期（6月23日）的峰会及非正式会议之中，商护怎样制定共同立场。最关键的考量，是这一群东南亚小国可以透过甚么途径，在中美两强日益白热化的斗争之中不会得失任何一方，并且保障集体生存空间。

接受美国“印太战略”邀请

在这个对峙的背景下，华府急欲推动的“印太战略”，就自动成为东盟国家的必答题了。美国“印太战略”的目标，基本上就是加强美国和澳大利亚、日本、印度之间的非正式安全网络为基础，再加强与其他国家的同盟和战略伙伴关系，保护美国在“印太”地区利益，务求阻挡中国利用“一带一路”以及在南海的军事布署要胁其主导地位。这个战略目标自然吸引美国走向东南亚。

就在东盟峰会前夕，美国国防部印太事务助理部长薛瑞福（Randall Schriver）呼吁东盟好好考虑该选择接受中国还是美国，该好好想清楚谁能够确实保障他们的价值观。言下之意，美国如今就要东盟下定决心选边站。华府如此紧张东盟的立场，全因东南亚无论是地理位置、经济发展都符合美国的区域战略利益。在华府眼里，无论“印太”的实质涵盖地域是甚么，重要的是东盟一旦愿意融入“印太”区，那便意味着北京一下子丢失十个国家的外交支持，有助美方在长远对峙格局的优势。

因此，东盟在峰会发表的 《东盟对印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific，下称《展望》）文件，难免成为了焦点。

《展望》内容不长，总共只有五版纸，大部份都是不断覆述东盟对外关系的基本立场：强调东盟作为区域合作的中心地位，对其他国家保持开放包容态度，尊重主权及承诺不侵犯别国内政，建立以规则为本的区域管治模式。这些立场都是东盟惯用的外交词汇，因此《展望》显示东南亚国家无意颠覆其外交传统。东盟在《展望》中主张透过对话（dialogue）非对抗（rivalry），并拒绝明确指出“印太”的明确范围及国家，确保“印太”地区的定义包持开放，不排斥个别指定国家。

某程度而言，《展望》是回应了美国“印太战略”的期望。至少，东盟间接承认了“印太”有存在的可能性，亦回应了现时“亚太”的构想不足以应付美国的战略需求，因此表现出东南亚国家愿意作出协调的回应。根据《展望》，只要日后“印太”愿意继续沿用以东盟为主导的对话机制，秉承东盟合作规范，东盟都乐于参与。

另外，东盟过去建立的不同区域合作机制投射出各种不同的区域想像。亚洲金融风暴期间成立的“东盟加三”（东盟＋中日韩）机制，便是一种排斥美国主导的“东亚”区域。其他机制例如东亚峰会代表的“东盟加八”（东盟＋中日韩澳新印美俄），便是更为开放包容的“亚太”想像。而这次《展望》文件中，东盟只字不提任何象征“东亚”想像的“东盟加三”模式。这是因为东盟意会到任何区域整合过程根本无法丢下美国。难怪马来西亚总理马哈蒂尔（台：马哈迪，Mahathir Mohamad）去年重提以“东盟加三”为核心的经济合作会议，兴致勃勃大搞区域贸易保护主义，却始终未能觅得知音。

然而，东盟对美国的“印太战略”显然没有照单全收，而且成员国在讨论过程当中，亦难掩他们对北京的顾忌。东盟强调“印太”地区理应包容开放，欢迎其他国家加入，目的便是淡化美国意欲排斥中国的野心，免得触碰北京神经。

无法得罪的中国

《展望》表面上认可“印太”的合作空间，但同时也固意设下多道防火墙，限制合作领域，慎防“跟车太贴”惹怒中国。

首先，在峰会前夕，东盟一直放风，表示将于六月发布《东盟印太展望》（ASEAN Indo-Pacific Outlook），借此回应美国、日本、澳大利亚、印度各自提倡的“印太战略”。可是，峰会即将结束之际，东盟宣布把文件标题改成《东盟对印太的展望》。两者分别差之毫厘，实际涵义却是千里之遥。旧版标题的意思等同于东盟接纳了“印太”作为一个地域实体，甚至已经把它镶嵌成东盟发展的一部份。新版标题则相对展现一种观望态度，是得悉事态发展的一种回应，或是一种外交姿态。这种书写方式让东盟有更多游走空间，它将来既可是东盟一部份，亦可以不是。

第二，《展望》提倡的所有合作模式，都侧重于海上合作的非军事安全项目、发展基建增强区域联动、或者配合联合国持续发展等方针；合作模式亦不会偏离于东盟的共识、对话原则、重合作零对抗的规范进行。上述一切安排，既是要笼络中国以外的开发资金，也要冲淡“印太战略”抗衡中国因素的色彩。《展望》回避敏感的传统安全争议—特别是南海主权问题——便是意图平息北京的焦虑，以免后者以为东南亚会联同美国在南海“岛屿”上搅局，挑动北京神经。

东盟过去几年在南海问题上已充分表现出这种左右逢源的姿态了，一方面继续与中国商讨《南海行为准则》缓和冲突，对2016年南海仲裁案的裁决结果只字不提；另一方面任由美国执行“自由航行行动”，没有对军舰活动作出强烈反弹（马哈蒂尔除外）。去年东盟与中国正式进行首次联合军演之后，今年又立即将与美国实行演习，完全呈现这种两边下注、互相制衡的心理。

东盟没有透过《展望》积极融入美国的印太战略，其实也是源于东盟内部对“印太战略”存有多元意见。笔者简单统计东盟成员在今年“香格里拉对话”期的发言，发现各国的国防代表都巧妙地用上不同字句显示立场（详细看以下图表）：美国盟友菲律宾，以及在东盟扮演“大哥”角色的印尼，都只会使用“印太”字句；马来西亚、越南、新加坡则只用“亚太”地区。各国除了连结东盟与这些区域想像的关连外，“印太”和“亚太”之间可以说得上是互不重叠，两个概念甚至乎是互相排斥，与《展望》订下的互通共连构想折然不同。

团结与存异：东盟的内部权衡

诸多东盟成员国之中，印尼及新加坡在“印太”立场上可谓各执己见，一个积极回应，一个消极回避。印尼外长马尔苏迪（Retno Marsudi）去年五月首次提出“印太概念”（Indo-Pacific Concept），便建议东盟把握时机，趁“印太”的定义未成定局之前积极参与建构过程，抢夺话语权。事实上，印尼早于2013年已经提出草拟《印太友好合作条约》的计划，借此把东盟模式延伸覆盖到整个印度洋及太平洋国家，增强国家之间的战略互信。印尼总统佐科（Joko Widodo）在2014年参选时亦承诺把国家改造成“全球海洋轴心”，矢志重建印尼海洋大国地位。

与之相反，新加坡外长维文（Vivian Balakrishnan）则认为美、日、澳、印（度）各有一套“印太”概念，这些构思模糊抽象，上述国家又未见得积极考虑东盟立场和利益，有可能把东盟的战略位置处于新空间的边缘地位，故此拒绝仓促为方案背书。若果“印太”的定义太窄，那根本无疑于现时的“亚太”定义；但倘若“印太”变得太阔，东盟力有不逮，难以维持其“中心”地位。新加坡的战略文化向来强调国家危机感、建立多边关系、借助多极之间的竞争关系互相制衡，透过国际法保护自己的外交利益。当中美两国外交政策愈来愈推向“强权就是公理”（might is right）的古典现实主义思维。新加坡担心接纳美国定义的“印太概念”会招来中国更大力度反弹，东南亚国家为顾全利益要二选其一，届时会彻底破坏新加坡的战略立场。何况特朗普本人甫上任便不惜一切退出跨太平洋伙伴协定（Trans-Pacific Partnership，TPP），显示他对亚太地区的多边协定毫不在乎，新加坡担心随时被过桥抽板。

印、新的立场在过去一年都没有明显协调。《雅加达邮报》日前引述一名外交官的说法，解释东盟早在三月已几乎通过《东盟印太展望》方案，唯独新加坡认为需要从长计议，差点怠慢了东盟峰会发布《展望》的议程。

我们不难发现东盟处事模式的特质：保持整体团结比化解问题或争议更为重要。这套运作逻辑一直存在于东盟的基因之中，特别在冷战美苏对峙、越南入侵（解放）柬埔寨期间，东盟对“团结”的执着更作出不少妥协，表达成员国的共同立场。在这次峰会中，东盟国家同样试图凝聚共识，亦有寻求空间暂时搁下成员国之间的争议。

东盟通过的《曼谷宣言》以及《东盟打击洋垃圾行动框架》，便是一个例子，东南亚国家向区外大国的共同回应，透过外交姿态联合拒绝其他国家向他们输出塑胶废料。自从中国去年实行洋垃圾禁令以后，东盟国家接收的海外塑胶废物急剧上升。绿色和平近日推出的报告书统计显示，东盟进口的塑胶废物吨位在2016年至2018年间几乎升近两倍。马来西亚、泰国、越南更是首当其冲。

为应对环境污染及生态影响，东南亚国家一早各自寻求方法拒绝洋垃圾进口。菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte，杜特蒂）月前向加拿大“宣战”，把所有错误标签的垃圾送返温哥华；马来西亚环境部长杨美盈则把无法循环再造的废物退回美、英、加、澳等国。泰国去年也宣布将会考虑在2021年开始禁止进口任何洋垃圾。

鉴于每个国家都已经推动一系列政策回应洋垃圾泛滥的方法，《曼谷宣言》和《框架》的实际意义十分有限。毕竟《框架》本身不具备约束力，也仅仅提供一系列比较空泛的建议，任由东盟成员国自行决定。然而，东盟凭着通过方案，却象征了东盟“向洋垃圾说不”的共同立场，也是一个拒绝向域外国家屈从的姿态。

经贸方面，大部份东南亚国家都矢志捍卫自由贸易体系，以此防范中美对峙带来的阵痛。新加坡、印尼是二十国集团（G20）成员，能够透过参加会议发放共同信息。东盟也锐意加速成立“区域全面经济伙伴协定”（Regional Comprehensive Economic Partnership，成员是“东盟加六”，即东盟＋中日韩澳新印），一来弥补美国退出TPP的重创，二来亦可推进亚太（不计美国）区域的贸易及投资流动。不过，印度一直对廉价的中国货品流进市场十分提防，迟迟不肯答应开放。为了达成今年设立RCEP的愿景，东盟甚至成立三人小组，趁着G20峰会期间“劝喻”印度接纳东盟及其他国家的共识方案，透过共同的外交姿态向印度施压。

在罗兴亚问题上，马来西亚总理马哈蒂尔也展现克制，没有在公开场合批评缅甸资政昂山素季（Aung San Suu Kyi）及缅甸政府向罗兴亚人施虐，接受罗兴亚难民在一定时限内尽快返还缅甸家园的安排，有别于去年大马外交部“无限期押后遗返”的要求。在领土主权争议上，大马政府也以东盟成员互相尊重之名，宣布承认国际法院关于白礁（Pedra Branca）主权争议的裁决结果，变相承认新加坡的主权。

纵然是历史问题，东盟亦似乎找到和解之法。李显龙在六月初公开悼念泰国前领袖廷素拉暖（Prem Tinsulanonda）时，重提越南“入侵”柬埔寨，引起越、柬两国公开反击，柬埔寨总理洪森（Hun Sen）更公开质疑李显龙是认同赤柬进行大屠杀，令三国关系一度僵化。然而，三国领导人在东盟峰会中私下会晤谈论事件，暂时平息争议，总算展示内部团结一致。

潜藏的“脱队”危机

东盟固意保持团结的意识，十分贯彻符合东南亚区域意识的一套叙述逻辑，那就是“自强团结，才能抵抗外来势力”，以及“多元共容，整合之际也必须互相尊重”。所以，东盟的合作模式，从来都是注重面门，重虚不重实。整合的步伐亦不宜操之过急，否则同样把组织推向分裂局面，故此任何共同立场都必须顾及各国内情。不论是推动内部协调，还是回应外部挑战，东盟都只能从共识着手，循序渐进扩大合作领域。

保持团结重要，却不代表东盟成员国永远愿意顾全东盟整体利益，舍弃自身国家利益及安全考虑。比如2000年后，中国和柬埔寨关系突飞猛进，柬国总理洪森自此常用“好朋友、好邻居、好伙伴”称呼中国国家领导人，换来不少中国投资及援助资金。但这却直接阻碍东盟在南海寻求共识。2012年，菲律宾及越南在东盟外长会议中，动议共同以强硬言辞谴责中国派船到黄岩岛挑起冲突。但遭到主席国柬埔寨反对，后者更指出黄岩岛属于中菲之间的争议，故此东盟不宜介入，结果东盟史上首次无法通过联合声明。2016年，南海仲裁案结果宣判在即，柬埔寨高调拒绝承认仲裁结果，与中国连成一线，使东盟更难凝聚共同立场。

所以，东盟成员国并不无条件维护共同利益。然而，东盟团结，既能够减少对这些大国的过度依赖，让成员国拥有更多筹码与其他国家议价，拉拢各方平衡立场；亦可以换取道德高地，以十个国家的集体声音拒绝向任何一方臣服。东南亚国家要争取中立自主，最简单直接的方法便是依赖东盟。

这次，东盟成功推进《展望》文件，又刻意设下放火墙以免殃及与中国的关系，相信暂时能够成功过关。刚过去的G20峰会中，中国和美国又愿意重启贸易谈判，国际局势有望稍为缓和。问题是，短暂、表面的和谐气氛能够持续多久，仍然是众人心中的疑问。李显龙在G20峰会过后回应记者提问，对中美关系表示审慎，担心两国关系从过去几个月间急转直下，双方摆出强硬姿态，一时三刻根本无法修补创伤。

东盟目前也只能保持观望心态。倘若中美对阵的局面一日不能化解，双方都有机会向东盟国家施予各种威逼利诱，东盟随时被逼要再次靠边站，甚至不排除部份成员脱队保平安。要破解这个困局，东盟需要更进一步推动与中美以外的连结，拓展与日、韩、俄、欧、澳、新、印等国的互动（注三），协助经济相对落后的成员国摆脱依赖大国援助的惯性，才能提升自己在国际空间的自主，突破“修昔底德”二元对峙的想像及困境。

（冯嘉诚，日本早稻田大学亚洲太平洋研究院博士生）

注一：李显龙讲话的原文是“As Mr. Lee Kuan Yew used to say, when elephants fight, the grass is trampled; when elephants make love, the grass also suffers”

注二：为了方便图像呈现，这个图表只列出讲者在常规会议中聚焦较深、或第一项列出的安全议题。个别东盟成员国有参与香格里拉的特别会议，其讲辞没有放入以上图表中。

注三：东盟目前正在促进与东亚地区国家的关连，特别是韩国、日本、澳大利亚等，但中美关系仍然主导了东盟对外交流的精力。