评论｜陈方隅：终结对美焦虑——台美外交及军事关系观看指南

美国政党轮替，所有人都很关注美国国内政策和外交政策的走向，因为这会直接影响到整个世界局势。从台湾的角度，该怎样来观察美国的政策变化呢？本文将借用国际关系学者Stephen Walt的分析架构，来理解美国国内的几种主要政治主张，再去分析各方势力的消长状况，据此推估接下来的几个重点议题和战场。了解美国外交和军事政策的长期演变规律，有助台湾不同光谱人士准确看待台美中关系的变化。

双层赛局、四种主张

首先，国际政治一向都是“双层赛局”的架构，也就是说，各国的国内政治与外交政策之间是相互影响的。美国大选之后的外交政策走向，除了执政者（尤其拜登以及其国安外交团队）本身的政策偏好之外，也会受到国内政治各方力量的型塑。

在美国国内政治方面，我们可以用两个意识型态轴线，划分出四种主张。

第一个轴线是国家角色，可以分成“大政府”和“小政府”两种。大政府顾名思义就是希望政府扮演积极角色，以高税收来提升社会福利水准；小政府则是认为应该要尽量减税、去管制化，让市场机制去发挥。我们把国家角色轴线放在水平线，左边是小政府（偏共和党）、右边是大政府（偏民主党）。

第二个轴线是针对外交政策的看法，一边认为美国应该减少以军事或强制的方式去干预外国事务，只要维持与他国的贸易和正常社会层面的交流就好；一边则是认为美国必须要积极地维持军事和安全方面的霸权角色，主动地、甚至预防性地去使用政治力以及强制力来执行外交政策。我们把外交政策轴线放在垂直线，上方是自制与低调的外交政策、下方是积极主动，这样可以跟水平线的大政府小政府之分，区分出四个象限。

首先来看左上角的第二象限，这类主张可以称为自由意志主义（libertarian），认为要维持小政府、同时不要在外交方面管太多。这类主张的政治人物比较少，通常是第三势力的小党，但不成气候。

左下角的第三象限是共和党的主流看法，也就是去管制化及低税收的小政府，但同时主张积极的外交政策，尤其强调军事手段的重要性。

民主党主流看法在右下角的第四象限，也就是高收税高福利政策的大政府，配上积极的外交政策。在外交政策上面，两大党其实有许多相似之处，不过，跟共和党比较不同的地方在于，民主党以往比较强调（至少在口头上）各种民主、人权、社会发展这些元素。

在右上角的第一象限是民主党内的进步派（progressive），以参议员桑德斯（Bernie Sanders）和众议员奥卡西奥科尔特斯（AOC，Alexandria Ocasio-Cortez）为代表。他们的大政府主张很可能是比主流民主党人更加深刻与基进的（radical），而且在外交政策上面认为美国需要专注在国内事务，认为要减少军费和不必要的政治干预开支，主要理由是军事和外交上的支出会排挤到国内事务所需要的资源。

各方势力变化：两党主流重新合作？

川普的立场其实是介于第二和第三象限之间，他常说要从许多地方撤军，外交政策方面看似低调，但多数时候他的立场还是比较贴近主流共和党的主张。跟主流派最大的不同在于，川普扬弃了两大党对于国际建制（Institution）的看法，认为这些国际建制效果有限，因此采取“双边模式”的外交政策（通常就是美国跟另个国家两两来谈），在许多层面上仍然主动出击。

大选之后，国会方面，两院都由民主党取得多数，但多数优势都不明显。在众院方面，民主党保有众院多数但席次稍有下降；而在参院方面两大党的席次形成50：50的局面，因为平手的时候身为议长的副总统可以加入投票，因此由民主党取得多数党的资格，可以安排各委员会的时程。

我们可以据此推估接下来的走向。

最主要的一个变化应该是在于，两大党的主流派将有很大的合作空间。其实一直以来在外交政策方面，两大党的主流看法很类似，都是主张美国要积极维持国际上的领导角色，透过各种国际组织、国际建制、多方机制来维持国际秩序。拜登本人也是多次强调多边机制很重要，也强调修复盟友关系，所以接下来势必会改变川普时代以双边会谈为主的外交手段。

不过，最值得关注的是在民主党内的权力变化。事实上川普的崛起和桑德斯这些进步派的崛起是一体两面，主要支持者都是对全球化不满的“经济输家”选民，再加上普遍对政治制度不信任、觉得长期受忽视的选民们。不过，进步派和川普对于经济困境的解方完全相反，他们认为美国应该走欧洲国家的高税收、高福利制度，并配合政府主动的经济投资计划，来带动经济成长。同时他们也极力在许多人权、环保、平等议题争取、发声。而这股势力在民主党内成长非常快速。

在选前就已经有不少文章指出，进步派们以往主要关注的焦点是国内议题，但近来在外交政策方面的发声也愈来愈多。由于进步派在大选时对于拜登的支持相当积极（相对于四年前来说，进步派们当时并不支持希拉蕊，这也是当时选输的原因之一），他们也会希望拜登拿出诚意回应各种政策目标。减少军事预算就是其中一个重点。

然而，这次参众两院，民主党都选得不好，因此短时间内，以AOC等人为中心的Squad议员组合，尚无法完全主导党内议题走向，毕竟民主党在参院仍然需要和共和党合作，不可能推出太多鲜明立场的进步派法案。从目前的一些人事安排当中已经可以看出，拜登所任命的人选目前仍然没有太多进步派人士，走的路线偏向谨慎、传统。

不过，进步派的受欢迎程度和声量都非常高，也常常占据媒体版面，对于党内中间派的批评也不少，在可见的未来，由于贫富差距以及种族歧视等问题难解，我们可以预期进步派的声量会继续增强，民主党内的路线之争将会变得更加明显与台面化。而在外交政策上首当其冲的就是关于美国在海外的军事干预、军事基地配置、与资源分配的问题，将会有很多争论。我们需要注意他们所主张的裁军、减少外交干预规模等主张是否继续发酵。如果美国走向比较限缩的外交政策，那么在亚洲政策上投注的心力可能就会降低（进步派们目前为止似乎甚少关注亚洲议题）。

短期内跟台湾最相关的议题，应属于跨太平洋协议（TTP或者CPTPP）这类的多边贸易组织。目前美国国内不管是自由派或保守派双方，对于“反全球化”的声量仍然很强大。即使CPTPP的目的之一很明显地是要围堵中国，但民众普遍把它视为一个会带来许多经济后果的贸易协议，毕竟战略目标距离人们的生活范围比较遥远。拜登上台后，应该是不太可能把政治资本优先花在这类多边贸易协议上面，即使要推动，也需要很多时间。台湾在短期内的目标仍然会是以双边贸易协议为主要谈判重心，尤其与美国、日本、澳大利亚等国家的谈判至为重要。

议题优先度的变化：气候、中国？

除了民主党内势力变化以及国会的平衡问题，民主党本身强调的议题和共和党也有很多不同。可以确定的是，民主党主政下，气候变迁、绿能、人权议题都会变得更重要，而且这些都是在工作层级（working level，不见得需要高曝光度以及高层级官员交流）台湾可以推动合作之处。这当中最重要的就是气候变迁，民主党的外交策士和国会议员们都已经多次表达这会是他们最重视的议题。

在中国议题方面，是目前两大党国会议员们最具有高度共识、且是很少数具有共识的领域。首先最主要的不变因素应该会是在科技领域，美国对中国在科技领域采取强硬立场已经是两党共识，与盟友之间进行合作也很合民主党长期的路线。报导指出，拜登也相当担忧中国在科技领域的影响（例如抖音），并提到他与身边幕僚都意识到中国是利用科技在强化国家机器对社会的掌控。不过我们仍然需要观察五眼联盟、美日印澳组成的QUAD、经济繁荣网路、禁止敏感科技出口等政策的发展方向。国务卿布林肯在听证会上明确指出，赞同川普政府对待中国的强硬原则，因此整个大方向不会改变。

然而，民主党有许多人认定美国最主要的敌人是俄罗斯，在对中政策上面也有主要策士曾讲过会采取“斗而不破”的模式，很可能会修正川普政府使用的各种直接手段。拜登主政下，对中国强硬的“鹰派”人士可能会有发挥空间，但人数可能会比川普政府还要少，对中国的强硬制裁政策很可能会减少。而所谓多边关系以及与盟友修复关系等方面，也是需要长时间的调整与讨论，目前仍然需要观察中国政策后续走向。

跟川普政府相比，拜登政府的首要外交目标并非中国，在手段上面也不会采取过去那样直接的模式，所以短期内会让人有不少疑虑。不过如果美国没有办法拿出全面的政策和决心来面对中国，肯定会面临盟友们的质疑。总的来说，中国在国际关系上挑战美国的态势并不会改变，中美关系也不可能再回到2015年以前那种“准盟友”的状态了。

美国新政府接下来会花很多时间在处理疫情（目前疫情状况处于失控的状态），对外政策方面也会经过一段人事任命以及政策调整的时期。拜登总统在就职典礼上的演说，其重心就是国内政治，很明显的是要走一个先安内后攘外的路线。接下来我们可以预期，台美关系会转趋低调一段时间，正如川普政府也是在经历前两年的调整与人事更迭之后，在2018年中之后才开始真正地实现对中国强硬的政策。

美国两大党在内政上的施政方向各异，但是在外交方面的差异性比内政方面还要小得多，而且外交工作一向都有其延续性。不过，对于台湾或者是香港的一般人们来说，该怎么样去关注美国政策圈的动态，以及追纵美国外交政策的发展呢？我们可以做的事情是，要去了解美国各方团体所关注的焦点所在，并且持续地去参与在美国政策圈的讨论当中。

白宫和国会中，与台湾相关的人物是谁？

所谓“参与在美国政策圈的讨论当中”是怎么个参与法？该如何切入相关的讨论当中？

举个例子，近期台湾有一个新闻引起关注：TVBS采访拜登幕僚Graham Allison（哈佛大学教授艾利森），指拜登很清楚只有“一个中国”，“没有台湾这个独立国家，美国不会承认台湾独立。”许多人因此下结论：拜登就是会大幅度亲中。

事实上，如果把艾利森这样的知名学者当成政务圈的核心幕僚，又或者只凭几个片段发言就认定美国新政府亲中，正体现了国人对美国外交政策决策过程不熟悉。华府智库著名的两岸关系专家葛来仪提醒大家：“要了解拜登对台政策，建议关注权威政府发言人与官员的说法。”

首先我们必须了解到，在美国，政策圈和所谓的“学院”之间，其实是有蛮大的差距，实务界和理论研究的区别其实是很明显的。就以艾利森来说，他写的书是国际关系学生们的必读书目，毫无疑问是学界的指标人物，但是对于政策界来说，影响就会比较间接。要看学者在政策圈的影响力，需要去看他和政策圈的关系，以及和相关职位官员的关系。

事实上，艾利森最著名的论述是关于“外交决策模式”（所有国际关系学生必读），其中就有提到，外交决策往往是各个官僚之间互动之下的产物，并不是只有一两个人（例如总统）就可以自己决定的。那么，最直接相关的官僚体系有哪些呢？

对台湾来说，直接跟台湾与中国事务相关的职位大概有以下几个，在内阁方面最直接相关的职位包括：国务卿（布林肯，Antony Blinken），国务院亚太助卿（截稿前人选还没出炉）；国防部长（奥斯丁，Lloyd Austin），国防部印太事务助理部长（截稿前人选还没出炉），主管中国事务的副助理部长（查斯，Michael Chase）。而在白宫方面最相关的则是：国安会顾问（苏利文，Jake Sullivan），国安会副顾问－印太事务特任主管（坎贝尔，Kurt Campbell），中国事务资深主任（罗森柏格，Laura Rosenberger）、东亚暨太平洋事务主任（凯根，Edgard Kagan）。在这些官员以外，我们还可以优先追纵担任过这些职位的人，例如前国防部印太助理部长薛瑞福（Randall Schriver），他在相关事务的发言通常会广泛受到媒体引用，而且也有可能会在之后的政府当中再次任职。

除了担任这些职务的主管之外，以上这些职位的幕僚长或主要顾问也都非常重要。例如国务院的最重要幕僚单位是政策规划处（Policy Planning），其中有专门负责中国事务的资深顾问（米拉，Mira Rapp-Hooper），国防部长的幕僚长（麦格思梅，Kelly Magsamen），国防部中国事务特别顾问（莱特纳，Ely Ratner，据传有可能接任印太助理部长），有可能直接影响到政策走向。这些职位的幕僚群们，在若干年以后都有可能会继续升迁，像是苏利文与布林肯都是循此管道培养出来的。

而在智库政策圈里面，最重要的论辩通常会在《外交事务》（Foreign Affairs）这个权威期刊上面进行，所以可以拿来当做观察政策圈“风向”的重要指标，上述提到的这些重要官员们，过去也都会在这里发表自己对外交政策走向的看法，当他们要出任官职时，媒体们也会优先拿《外交事务》上的文章来检视其立场（当然，还有其他许多期刊也很重要，不限于《外交事务》）。除此之外，华府的智库单位很多，这些智库都是行政官员的人才库，因此要理解政策圈的走向，除了定期追纵各大智库的文章以及研讨会动态之外，和智库研究员以及助理群们的关系就非常重要。

除了政策圈之外，一般人比较不熟悉的当属国会这一块，但其实与国会的关系更是外交关系的重中之重。国会助理是一个重要的人才培育管道，许多外交事务相关的助理或幕僚群会有机会升任为重要的职位，尤其像是拜登总统长期在参院工作，因此他任用的官员很多出身国会，例如像是新任的贸易代表戴琪。

许多时候，所谓的外交工作就是在与各界人士的交流当中进行。一般人有机会看到的信息大概就是公开的研讨会或者会面行程，或者是刊登在各类国关政策期刊上面的论战，不过这些只是外交工作的冰山一角。实际上的外交工作，有超过九成以上都是在各种不公开的场合进行，这包括外交人员们所安排的各种交流（会谈、拜会、餐叙等形式），也包括草根社团的倡议与游说活动等等。

终结对美焦虑

在拜登政府上台之后，许多香港和台湾的民众都有一种焦虑，认为民主党一定会亲中并且做出对台湾与香港不利的决策。许多人现在努力地找各种方式来证明“民主党不会挺台湾/香港”“美国就一定是会亲中卖台”，这些其实都是焦虑的展现。但是回过头来说，焦虑归焦虑，相信应该很少人希望这些事情真的发生才对。

举例来说，美国国务院发声明谴责中共派军机侵扰台湾破坏区域和平与稳定​，但是台湾有不少网友们仍然持续谴责美国亲中、即将卖台​，指责这份声明如何对台湾不利，即使该声明里面写了“对台湾承诺坚定如磐石（rock-solid）”，即使声明中有“Taiwan’s democratically elected representatives”这种在川普政府时期的国务院声明中也不断出现过的字眼，但还是被人拿来说是对台湾的降级，质问怎么不写“总统”。
事实上，在​拜登政府上台后的短短一周内，共和党参院外委会主席里契（James Risch）、2020年访问过台湾的前国务院次卿柯拉奇（Keith Krach）等人，都公开赞扬且支持对于新政府展现出对台湾承诺与友好态度；新任的白宫国安会发言人、国务院发言人、国防部长以及国务卿等人，都曾直接表达过对台湾的承诺非常坚定。外交政策有延续性​，军事政策也是一样​，因此我们看到美军航母及舰队群持续在西太平洋的演训，在中共军机侵扰后，罗斯福号率领舰队通过南海，这些事情完全没有因为政党轮替而有变化。目前对于台湾议题和对中国的态度，确实是两大党的共识。

过去，台湾的中国国民党执政时，中国和美国是准盟友的关系，而国民党也不会希望美国去打击中国，因此更不可能赞同或者加入谴责中国的行列。现在的国际局势已经跟2015年之前不一样了​，美国两大党的人们都认为中国是对美国国家利益重大的挑战，也都认为台湾是重要的盟友​。台湾目前执政党民进党的外交政策，很明显地是站在美国以及其他理念相近国家的这一边（例如，在美国谴责中共派军机的动作是威胁区域和平之后，台湾的外交部也发声明感谢美国对台海稳定高度重视）。
很可惜，有很多现行外交政策大方向的支持者、尤其赞成对中国强硬的群众们，由于自身的焦虑而不断指责美国即将亲中卖台，甚至还继续群起攻击美国在台协会的脸书专页。

要缓解这样的焦虑，以及真正帮助到台湾在外交政策上的进展，应该要做的事情并不是去骂美国，也不需要花时间去找出各种美国要亲中的“证据”（因为那只会让这件事情成为自我实现的预言），把各种例行公事放大解读成美国要亲中卖台。应该要做的事情是去了解美国政策圈的辩论风向，以及在各方面与美国和其他理念相近国家人士的交流。这些事情对香港的民众来说同样适用。

民主国家政党轮替是常态，对不同国家的人来说，如何维系与推进和美国的关系，都是大家在关注与研究的重点，台湾当然也有自己的功课要做。

（陈方隅，菜市场政治学及美国台湾观测站共同编辑，熟悉台美外交事务。本文最初版本由民进党中国事务部邀稿，并于2020年11月底发表于《中国暨两岸情势日报》。文稿在美国新政府上台后，结合端的编辑需求，进行了全面更新。）