评论｜美英澳“海洋三国协约”与核潜艇交易，是否专为遏制中国的海上扩张？

9月15日，美国、英国、澳大利亚三国领袖在联合视频会议中宣布，三国将建立一个名为“澳英美”（AUKUS，又称“奥库斯”）的“增强版三方安全伙伴关系”（enhanced trilateral security partnership） 。由于美英澳三国都是传统的海洋国家。笔者在这里以“海洋三国协约”称呼之。

作为首个高规格、深层次的多国军事同盟，缔结海洋三国协约的消息一发表，就震惊世界，也引来很大争议。本文尝试解释一下这些争议。

第一，海洋三国协约是否专门针对中国？

三国在反对以进取的方式宣示“过分的海洋主张”的同时，也反对任何一国单方面地 “以武力或胁迫的方式改变领土控制现状”。这才是海洋三国与中国的核心矛盾。

海洋三国协约毋庸置疑有防御中国的成分，但针对中国并非其唯一目的，其更主要的目的是捍卫“基于规则” （rules-based）的国际海洋关系。三国声明中没有提及中国，反而一再强调合作是“基于三国长期理想以及共同的对基于规则的国际秩序的承诺。这意味著，海洋三国协约要应对的是是全球性的问题。

三国的地理分布非常值得一提。澳大利亚是唯一本土同时直接面对太平洋、印度洋和南大洋的国家（权威的国家地理学会在2021年6月世界海洋日正式承认南冰洋为世界第五大洋）。英国本土虽然只邻接大西洋，但其海外领土广阔地分布（或邻接）在印度洋、太平洋和南大洋，英国更是世界历史上第一个全球海洋帝国。美国是全球唯二（和加拿大）本土同时直接面向大西洋、太平洋和北冰洋的国家，海外属地遍及太平洋，其海外军事基地更遍布五大洲、五大洋。海洋在这三国的历史和传统中都极为重要。从三国领土这种遍布全世界和面向海洋的地理也可看到，中国、亚太甚至印太只是“目前”三国最关注的地区，在世界范围内维护现行的海洋规则体系，保障海洋的开放，乃是三国终极关注。

只是不巧，中国目前应该就是三国认定的“过分海洋主张的进取的提倡者”。大致上，中国被三国认为“过分的海洋主张”有以下几个：主张领海的“无害通过”必须实现得到沿岸国的批准；把管辖权扩张到领海和毗邻区以外（即“国际水域”）；高调指责别国行使“国际海峡通过权”；利用直线领海基线扩大群岛地区的领海范围（西沙）；把暗礁视为“领土”；把远离其他陆地的低潮高地视为可获得领海的基点；把不能维持经济生活的礁石视为经济专属区的基点；试图用人工岛把暗礁、低潮高地、礁石提升到有法律效力的岛屿；主张“九段线”内为中国的“历史性水域”……

此外，近年来，中国涉及的海洋争议越来越多，各国反应也越加强烈。除了以上“过分的海洋主张”，还涉及了岛屿领土主权纷争（东海和南海）。应该指出，海洋三国和中国没有领土冲突（或许是巧合，或许也是考虑成员国时的一个因素），在中国和邻国的领土争议中也保持中立。但是三国在反对以进取的方式宣示“过分的海洋主张”的同时，也反对任何一国单方面地 “以武力或胁迫的方式改变领土控制现状”。这才是海洋三国与中国的核心矛盾。

有的人把海洋三国和中国的这种关系形容为“企图阻止中国崛起”，这在相当大程度上误读了三国的真正目的。可以预期，如果有其它国家以进取的方式改变国际海洋规则和现状，它们也会成为三国的目标。

第二，向澳大利亚提供核潜艇技术是否违反《核不扩散条约》？

这些限制不包括和平用途的核发电站，也不包括以核反应堆为动力的潜艇和航母。

海洋三国协约声明中最轰动的一点就是核潜艇。美英两国不但向澳大利亚出售核潜艇，还与澳大利亚分享核心技术，长期目标是澳大利亚能在本土生产核潜艇。

核潜艇可长期隐蔽地在海底活动，多半还带有巡航导弹或弹道导弹能力，是真正的战略级别的重磅武器。国际上，共享核潜艇的先例只存在于“特殊关系”的美英之间。除此之外，有单一的租借核潜艇（印度向俄罗斯）的个案，但出售核潜艇的例子还没有。与较为临时的“租借”或者单纯的“出售”相比，在海洋三国协议中的技术共享对澳大利亚更意义重大，它让澳大利亚一下子将拥有核潜艇的技术。更“贴心”的是，为了应付开发和建造核潜艇的空窗期，美国还决定先以“租借”形式向澳大利亚提供核潜艇，提供即战力。如果事成，澳大利亚将继美俄中英法印六国后，成为第七个国家拥有核潜艇的国家，一下子跻身海军强国之列。

很多媒体指责，海洋三国协约违反了《核不扩散条约》，然而这种指责并不成立。

《核不扩散条约》（Nuclear Non-Proliferation Treaty）是签订于1968年的国际公约。目前全球只有印度、巴基斯坦、以色列和南苏丹没有签署。其中，南苏丹没有签署的原因大概主要是刚刚独立不久还来不及；印度、巴基斯坦、以色列三国一开始就准备发展核武，自始至终就没打算加入，它们都在1968年之后陆续掌握了核武器。朝鲜则在签署后退出，虽然“退出条约”是一国主权，但签署后再退出代价重大，朝鲜为此遭到联合国安理会决议制裁至今。另外，签约国伊朗暗中发展核武器，也遭到联合国安理会决议制裁。可见，《核不扩散条约》是一份严肃的、有约束力的国际协议。

《核不扩散条约》无疑规定了有核国家不能向无核国家扩散核武器，也规定无核国家不能发展核武器。然而，这些限制不包括和平用途的核发电站，也不包括以核反应堆为动力的潜艇和航母。

根据《马克思普朗克国际法百科全书》（Max Planck Encyclopedias of International Law，MPIL）中“核动力船只”（Nuclear Powered Ships）的词条 ，配备核动力的船只与配备核武器的船只是截然不同的两个种类。该百科全书中的“核武器”（Nuclear Weapons and Warfare）词条 ，同样清晰定义了核武器是指原子弹、氢弹、中子弹等以核裂变或核聚变反应为基础的爆炸装置（Nuclear weapons are explosives that derive their destructive force from either fission or fusion of atomic nuclides.）。

《核不扩散条约》没有提及核动力船只。另一方面，核动力船只有自己的国际多边条约，不在《核不扩散条约》之内。这些条约主要是1962年“Convention on the Liability of Operators of Nuclear Ships”，在《联合国海洋法公约》中也有相关规定，此外还有一些双边或小范围的多边条约。这些条约都没有规定“核动力船只不能扩散”。事实上，核动力船只除了军用之外，也有民用的，苏联和俄罗斯都有核动力破冰船 。

因此，把有核动力的船只说成是“核武器”，把美英向澳大利亚分享核动力技术说成是“核扩散”，无疑是不符合事实的。

除了《核不扩散条约》，中国还指责澳大利亚破坏《南太平洋无核区条约》和《东南亚无核武器区条约》。然而，《南太平洋无核区条约》 只规定在“南太平洋无核武区域”不得制造获得和使用“核爆炸装置”（即核弹）（第三条），不得储藏核爆炸装置、不得测试核爆炸、不得废弃核废料等，并无规定不能使用核动力船只。而且，“南太平洋无核区域”也不包括澳大利亚印度洋一侧的水域（附件一B）。

类似地，《东南亚无核武器区条约》 只规定签约国不在“东南亚无核武区”内制造、使用、测试核武器和废弃核废料（第三条）。这也和核动力船只无关。有趣的是，《东南亚无核武器区条约》开放给包括中国在内的五大国签署，但五大国无一签署 。

第三，为什么美英向澳大利亚共享核动力技术？

这正是原有的平衡正在被打破，另一方于是不得不也加入这种竞赛才能回复平衡的写照。

尽管如此，核潜艇毕竟是战略级别的武器，美英为何要共享给澳大利亚呢？事实上，这正是过去十几年中，战略级别武器在亚太不断增加和扩散的必然结果。

最显著的是朝鲜，它同时发展核武器和战略弹道导弹两种战略武器。中国虽然没有向朝鲜输出核武器技术，但在美国每次试图向朝鲜加大制裁以让它放弃之际，中国总是背后给朝鲜撑腰的那个。

朝鲜发展战略武器，让亚太国家不得不跟进。其实在东亚，美国一直是压制日本和韩国不发展战略武器的国家，以自己提供保护伞换取两国“甘于被限制”。显而易见，这种限制总有一个限度：当盟国不再信赖美国能无条件防卫自己，它们采用的必然做法就是把主导权夺回来。在朝鲜节节发展战略武器之下，韩国也不得不要求美国放松对韩国发展弹道导弹技术的限制。今年文在寅访美时，美国终于答应韩国放松限制。现在韩国已试射弹道导弹。显而易见，韩国早有这样的技术储备，一旦松绑，发展一日千里。

类似的逻辑也在日本上。日本是科技大国，但在和平宪法和美国压制下，军工产业却长期受限。日本不能发展航空母舰，只能发展直升机母舰。至于导弹技术，日本还在韩国之后。这与日本的科技不相称，完全是受限制的结果。朝鲜发展核武器和弹道导弹，严重威胁日本。日本也有发展战略武器的呼声。早在数年前，笔者已撰文悲观地预料，亚洲必然最终成为战略武器的比试场地。这正是原有的平衡正在被打破，另一方于是不得不也加入这种竞赛才能回复平衡的写照。

美国现在向澳大利亚提供核潜艇也是同一逻辑的延续。但不同的是，对手是中国。最近几年，中国正大规模发展战略武器。

今年最大的军事新闻，莫过于一年内有两次报导，中国疑似在玉门和哈密正建造大批核导弹发射井，外间形容“玉门和哈密的发射井建设，是中国核武库有史以来最重大的扩张” 。

中国的航空母舰现役已有两艘，与英国并列第二。算上正在建造的第三和第四艘。中国是仅次于美国的航空母舰大国。以中国的造船速度，以后在总量上赶超美国不是梦。由于中国海军急速发展，美国也重启造舰计划，同时把更多的航母编队调配到亚洲。

中国在中程导弹上的飞跃同样令人瞩目。美国和俄罗斯此前有美俄双边《中程导弹条约》，销毁了一大批中程导弹，也不能发展新的中程导弹。中国得以大力发展而赶超美俄。目前已在中程导弹武器竞赛中独占鳌头。美俄同意废除《中程导弹条约》，正是因为这个条约让中国得益，两家再原地踏步就被中国全面压制了。美国希望中国加入美俄军控谈判，中国断然拒绝。美国现在已计划在亚太地区部署中程导弹应对。

更重要的是核武器。今年最大的军事新闻，莫过于一年内有两次报导，中国疑似在玉门和哈密正建造大批核导弹发射井，外间形容“玉门和哈密的发射井建设，是中国核武库有史以来最重大的扩张” 。而此事发生的背景，正是拜登上台后，逆转特朗普时代的政策，同意把美俄《新削减战略武器条约》（New START Treaty）延长。特朗普政府原先之所以提出不再延长，著眼点也是这个条约和《中程导弹条约》一样，“绑住美国（和俄罗斯）的手脚”，让中国“占便宜”。拜登延长条约后就传来中国正在加强核武器库的消息，对拜登政府诚然是一大打击。

中国官方对是否正在增加核武器不置可否。有媒体说那些“发射井”实际上是“风力发电站”。但早在2020年，中国《环球时报》总编胡锡进已在微博吹风，说中国“应该在短时间内把核弹头增至千枚” 。在“发射井”事件后，胡锡进再次发文，重提中国最紧迫的工作是“不断快速提高核弹头和东方41（弹道导弹）这种高远程、高生存能力导弹的列装数量”，“一定要多到让美国瑟瑟发抖”。鉴于胡锡进常常是中共的吹风机。外国有理由相信，中国确实正在急速发展核武器。

美国不断敦促中国也要参加军控谈判，中国再次断然拒绝。到了9月7日，就连北约秘书长斯托尔滕贝格也警告“中国的核武库正迅速扩大”，提出中国参加军控谈判，中国依然拒绝。外交部军控司发言人声称，“如果美国愿意把核武器库削减到中国的水平，中国将乐于加入美俄谈判” 。他还反称“炒作中国因素致使美方转移国际注意力的把戏，意在为其退出《新削减战略武器条约》制造借口”。然而，如果拜登政府要为退出这个条约找借口，一开始又何必逆转特朗普的不延长条约的决定呢？

中国指控海洋三国“违反《核不扩散条约》”，上面已论证其非。值得指出的是，中国虽然以“有核国”的身份加入条约，确实与澳大利亚“无核国”身份不同，然而这不等于《核不扩散条约》就对有核国没有约束力。《核不扩散条约》规定的不单单是“不扩散”，还有不发展和削减核武器的条款。第六条规定：“每个缔约国承诺就及早停止核军备竞赛和核裁军方面的有效措施，以及就一项在严格和有效国际监督下的全面彻底裁军条约，真诚地进行谈判。”

美国在1968年签署条约之后，核武器总量就一直在减少 。在冷战巅峰时期，美苏都有数万枚核武器。美国最多的时候正是1967年3万枚左右，之后基本一直削减，现时扣除退休的弹头，只有不到4000枚。苏联的顶峰在1980年代中期，高达4万多枚，但现在也基本削减到不到5000枚。英法中三国长期位于第二梯度，数量一直控制在二三百枚左右。如果中国按照胡锡进的说法，要快速提升到千枚左右。这不但没有“核裁军”，反而类似“进行核军事竞赛”。虽然难以说中国就一定违反了《核不扩散条约》第六条，但明显与第六条的精神不符。

很明显，亚洲正在进入另一个战略武器失衡的状态。要知道，军备发展从来不可能完全是一国的内政。一方急速发展，另一方不可能坐著什么都不做。既然中国说“内政不可干涉”，又拒绝任何军控谈判，那么其他国家也只能跟进了。美英给澳大利亚输出战略武器核潜艇，正是这种反应。如果照这种趋势，印太地区无可奈何地会螺旋式地进入战略武器竞赛的时代。在英德一战前，美苏冷战时，都令人遗憾地看到类似的趋势。

第四，海洋三国协约会否影响美法关系？

这次法国暴怒不但在“抢生意”，更多在于感觉被瞒骗。

海洋三国协约刚宣布时，抗议最厉害的反而是法国。中国媒体也趁机推波助澜，宣传“美国只顾自己利益”、“美国不可靠”，“随时会背弃盟友”（法国）等。这种说法也不尽正确。

面对原先的潜艇合同不得不被废除，法国固然有理由生气。然而，该合同的执行早就出现至少四大问题。一曰造价：原先预算是500亿美元，相当于每艘柴油潜艇四十多亿，已被不少澳大利亚人质疑造价太高，可是法国在签订合同后还不断要求增加预算，最近一次已增加到900亿（最近一次），几乎翻倍，这样算下来每艘是七十多亿。作为对比，美国的主力核潜艇“弗吉尼亚级”，每艘才28-34亿。二曰延期 ，潜艇设计不断改版以致严重滞后，光是设计至今已超过原先预期九个月。原先预定第一艘潜艇在2020年代中期下水，现在预计要再过十年。三曰技术，法国计划换上一种以前从未实用过的螺旋桨推进技术，在澳大利亚看来，法国人未免把自己变成白老鼠。四曰生产地，潜艇在何处生产，固然有推进就业等经济因素，但更重要的是澳大利亚获得自己本土生产和维护潜艇的技术，是一个战略性决策。原先协议至少50%的生产在澳大利亚本土进行，然而后来却渐渐变得不可能，澳大利亚大感上当受骗。

更何况现在美国提供的是“高档”得多的核潜艇选项，还结成三国协约，对澳大利亚的战略意义大得多了。澳大利亚这个抉择是理性的，完全符合澳大利亚的最大利益。法国生气归生气，最终也只能谅解。

这次法国暴怒不但在“抢生意”，更多在于感觉被瞒骗。美英澳三国的外交手腕上出现问题是重要原因。诚然，三国协约涉及重大军事机密，不可能在敲定前就大肆宣扬。但若三国外交人员有足够智慧，可发挥技巧加以暗示，或者在宣布前先知会法国，让法国不至于得知消息时这么愕然。这个责任该归谁，大概三国都有点责任，但最重要的还是澳大利亚而不是美英：因为澳大利亚才是“背约”的当事人。澳法潜艇合约饱受批评不是新闻。根据澳大利亚总理莫里森的说法，澳大利亚一早就和法国讨论了潜艇合同出现问题，还暗示有可能取消；但法国说“从未得到暗示”。这里是沟通出现问题，还是有一方不老实，只能是罗生门了。法国政府的强硬姿态还有应对国内压力的原因。显而易见，法国作为大国，不可能连愤怒都不表示一下，更何况马克龙还面临明年选举的压力。

无论如何，法国与美英澳等国本来就是盟友，也有共同价值观，他们之间再吵闹也不过是兄弟之间的争吵而已，并非无法解决的大事。法国本身就是印太国家：在印度洋（留尼旺）和太平洋（法属波利尼西亚和新喀里多尼亚）都有海外领地，也在印太地区也有传统利益。作为海军大国，法国在印太的利益也和美英澳一致，对国际水道的自由航行、基于规则的国际秩序、以及印太地区的安全受冲击深感焦虑。而且，美法在欧洲、中东、非洲也还都有大量共同利益，怎么可能真的翻脸？至于说，法国会推动“欧洲联军”以减少对美国的依赖。其实法国增加军事开支正是美国欢迎的。法国和德国军事开支迟迟不达到GDP的2%的最低限度（法国目前为1.8%），美国已从奥巴马时代抱怨到拜登时代。果然，随著美国总统拜登与法国总统马克龙的通电，双方的紧张关系已放缓。

第五，海洋三国协约是否让其他盟国感到“亲疏有别”？

海洋三国协约之所以是这三国，并不是完全仅仅是只有这三国才是“自己人”的原因。

中国媒体另一种论调是，三国协约让其他盟国感到“亲疏有别”，“冷了美国其他盟国的心”，“搞了半天，只有昂撒人（盎格鲁萨克森人）才是自己人，印度日本情何以堪？”。

这同样有点“挑拨离间”的宣传当然也是经不起推敲的。海洋三国协约首先由美英澳三国缔结，当然不可避免有“自己人”的原因。美英澳都是英语为母语的国家，他们不但共享价值观，还共享母语，共享历史，还共享海洋国家的传统，一定程度上，它们确实都是“自己人”。但其他国家不加进来，有其客观的考量。比如，美英澳都是五眼集团成员，海洋三国协约成了五眼的“核心加强版”。同样是“昂撒人”英语国家，为什么不把其他“两眼”加拿大和新西兰加进来？

这一方面涉及国家意愿。比如，美国本来有意愿把五眼打造成更高级的同盟，然而，新西兰却只想维持“情报交流”的层次。连加强五眼都不愿意，新西兰又何来会愿意加入海洋国家协约？另一方面就是敏感的核潜艇问题。不是所有国家都愿意采纳核技术。1980年代，新西兰因制定了无核政策，不允许美国核潜艇进入新西兰港口，美新闹得很不愉快。新西兰又如何会加入？加拿大的问题也是类似。因此，尽管海洋三国协议并非一定是封闭的，但其他国家加入会非常困难。比如日本，最大的障碍就是日本自己的反核政策，如果日本不改变，即便美英澳肯接纳日本，日本也无法加入。因此，海洋三国协约之所以是这三国，并不是完全仅仅是只有这三国才是“自己人”的原因。

海洋三国协约目前的高标准带来一定封闭性。但海洋协约刚刚开始，其发展还有很多可能。比如将来可能以海洋三国为核心，把其他海洋国家拉进来，在三国核心上加入“第二梯队”国家（不共享核潜艇），组建一个“海洋协约扩大版”。

海洋三国协约三国协约不会让其他国家感到“被抛弃”，反而会美国以它为核心与其他区内同盟体系进一步合作，促进其与其他机制的互动。比如，刚刚举行的首次四国伙伴的元首线下峰会，就充分肯定了四国伙伴在印太地区乃至全球合作的重要性。表明三国协约不会削弱四角伙伴的重要性。

其实，印太地区的同盟关系本来就错综复杂，多个体系并存。为说明，笔者绘制一图如下。

双边关系用直线表示：美日、美韩、美菲、美新加坡。此外，澳大利亚和巴布亚新几内亚，英国和文莱，也有军事同盟的关系，但这对印太争霸关系较为边缘，这里用虚线表示。三边和以上的同盟关系以圆圈表示。三边关系：海洋三国协约、美澳新（新西兰）；四边关系：美日澳印四角伙伴；五边关系：五眼同盟（美英澳加新）、五国联防（英、澳、新西兰、马来西亚、新加坡）。同盟之间的深度，用不同的粗细表示。红色代表的海洋三国协约是最粗的，四角伙伴则稍微弱一些。如此类推。

这个同盟体系以美国为核心，但显而易见，目前已经从“中心——辐条”状向网状演化。不少国家在不同机制下并行不悖。现在多了三国协约，澳大利亚隐然有成为“第二中心”的感觉。日前传来，日本和英国正进行军事合作谈判，若成功又会在这个网上再加一条线。笔者预期，美国在亚太地区的盟友体系，最终会在多重条约共同作用下，形成美国一级中心，日本、澳大利亚、英国二级中心的结构。大家尽可拭目以待。