评论｜黄敬岁：港府监管漏洞，纵容人间炼狱

香港“康桥之家”事件曝光，引起社会大众高度关注，智障人士组织、家长组织、社工团体、立法会议员和人权组织连日来展开连串行动，要求社会福利署（社署）正视残疾人士私营院舍（私院）的监管问题。

事件背景，是由一宗法庭撤控的新闻引起的。私院“康桥之家”前院长于2014年底被控性侵犯一名中度智障的女舍友，惟事主被评定因创伤后压力症及智障而不适宜出庭作供，聆讯多次押后，控方最终于今年 5 月撤销控罪。

事件于 10 月中旬曝光后，引起社会关注，陆续有曾入住“康桥之家”的舍友、舍友家属及前员工站出来，披露更多院舍内的不人道情况，例如舍友日常得不到适当照顾外，院舍卫生情况极差、老鼠出没、环境挤迫、人手严重不足，甚至以“影子员工”充数等。事实上，今年8月“康桥之家”已发生了14岁自闭症男童堕楼死亡事件，当时社署并没有采取任何具体行动，已令家长组织和残疾服务界极为不满。

事件引起公众众多疑问，既然《残疾人士院舍条例》于 2011年11月18日正式生效，有了发牌制度，私院质素理应得到改善，为何却连番发生令人发指的事件？

私院监管形同虚设

现时的残疾人士院舍主要分为两大类：一类是资助院舍，由政府津助非政府机构营运，属非牟利性质，有需要人士必须经由“康复服务中央转介系统”申请排位然后轮候服务；另一类就是私院，由私营公司营运，属牟利性质，有需要人士可自行向个别私院申请入住。

资助院舍及私营院舍均受《残疾人士院舍条例》规管，至于院舍的营办和管理，必须符合《残疾人士院舍实务守则》所列明的规定。可惜，一来《实务守则》标准过于宽松；二来，两类院舍受到的监管，其实有莫大分别。

先说资助院舍，现时全港约有226间，由于是非政府机构营办，因此院舍均受到 16项《服务质素标准》（SQS）所严格规范，每年亦必须达到《津贴及服务协议》（FSAs）内订定的要求，才能确保来年继续获得拨款。各院舍每季度还需要向社署递交详细报告，包括服务时数、照顾及训练项目、个案服务和活动内容。此外，资助院舍还有一套严格的投诉处理程序，院舍若接获投诉，必须根据其服务承诺，作出调查和跟进，回复投诉人外亦必须呈报社署。当资助院舍发生特别事故／意外事故，必须遵循严格程序，通报社署。

可惜上述提到的各项措施，却不适用于私院。换言之，当局只是按条文极其宽松的《实务守则》来规管私院。根据社署资料，对私院质素的实质监管方法，只有巡查措施，若发现违规或不达到《实务守则》的规定时，社署声称会发信私院要求改善。但近日被揭发的私院丑闻，令公众十分怀疑，社署只发信没行动的做法，实质是助纣为虐。

监管情况欠缺透明度

在缺乏透明度的情况下，我们对私院的整个监管情况，存在众多疑问。报导引述立法会文件，自2013 年6月至2016年1月，社署曾突击巡查残疾人士院舍共5430次，共发出1160封劝喻信及2封警告信。疑问如下：

1. 五千多次的巡查，究竟有多少是巡查私院？巡查资助院舍和私院的次数比例又是如何？“五千多次的巡查”容易误导市民，以为社署落力监管私院，但其实资助院舍数目是私院的三倍多，社署能够公开两年半以来，单就巡查私院的确实数据吗？

2. 社署发牌部的突击巡查小组由发牌部负责建筑、消防、卫生、护理、个案服务的相关同事组成。据悉巡查私院的，也有一支由社区人士、机构代表和家长代表组成的巡查队伍，但究竟社署用什么准则来决定队伍的邀请名单？任期又是多久？巡查内容又如何？巡查过程怎样进行？有没有巡查报告？若发现私院违规，社署的具体跟进又如何？社署有没有清晰的惩罚法则？

3. 《实务守则》只能规范私院的硬件环境，如建筑、消防、卫生、膳食和人手比例等条款，至于软件环境，例如私院职员如何恪守保障舍友的尊严和私隐、如何保持友善的人际环境、如何满足舍友心理和社交的需要，甚或出现职员对舍友作出不当行为时，《实务守则》内容并没有提供实质指引和规范。如是者，当社署接获软件环境相关的投诉时，是根据什么标准发出劝喻或警告？

4. 究竟社署对私院有没有实施呈报机制？《实务守则》第九章第9.6项“保存纪录”中，只有“特别事故报告”一项，列明若院舍遇上特别事故，须在事件发生后三天内向牌照处报告。可惜，《实务守则》却没有订明，若果私院漏报特别事故，或者刻意不报，会有什么后果。其余有关意外纪录、死亡／迁离残疾人士院舍纪录和投诉纪录等，《实务守则》只要求私院作纪录，却没有要求私院将纪录呈交社署。换言之，社署对私院的监管，容易变得名存实亡。

5. 最后，社署若接获家属或外间对私院的投诉后，是如何跟进？究竟有没有具体投诉处理程序？发牌制度生效以来，接获多少宗有关私院的投诉？投诉属于哪类性质？经调查后，投诉虚实情况的数字是多少？投诉个案属实的话，社署如何按个案的严重性，对私院作出惩处？

“冰山一角”的恐惧

“康桥之家”事件虽然引发社署对私院作出第一次“钉牌”行动，大众对事件的忧虑却未放下，担忧其余68间私院，究竟还有多少间的质素恶劣程度如同康桥之家？究竟仍有多少私院舍友，此刻是处于人间炼狱式的生活当中？

社署将“康桥之家”停牌，并不代表事件告一段落。残疾人士和家属，以至社会大众，无不要求社署必须即时推出新措施，加强对私院的监管，订出明确罚则，对违规或不达标经营的私院，进行果断的行动。

另外，社署亦必须订出清晰的投诉机制和处理程序，一当发现舍友怀疑受到不人道对待时，必须尽速彻查，若查明事件属实，社署必须即时介入处理，并主动将事件公布。

“康桥之家”事件揭示了经济繁荣背后，香港有关当局人道精神之薄弱，和对维护人的尊严的冷漠。这种“冷漠”，究竟是否由于当局对解决整体残疾人士住宿困局的无能感，因而产生的一种自我保护的态度吗？但我依然相信良知的力量，希望良知唤醒当局，放下冷漠、鼓起勇气，来面对问题，解决困难，改善现状。

（黄敬岁，香港中文大学助理教授、注册社工）

注：标题为编者所拟，作者原题为《“康桥之家”事件凸显监管漏洞》

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