【编者按】从中国政府内中央和湖北省在疫情初期的拉扯，到美国应对疫情时联邦政府和州政府之间的互动。瘟疫让许多国家的政治制度中的冲突与伏线露出水面。而在印度，联邦制下的中央，正借助疫情加强对地方的控制⋯⋯
“中央应该把决策的权力，下放到各个省邦，并且将资金转移给地方政府，这场对抗新型冠状病毒的战役，应该是由下而上，而不是由上而下。”印度最老牌的政党，也是最大的反对党国大党（Indian National Congress）的领导人拉胡尔·甘地（Rahul Gandhi），4月16号召开视频记者会并对中央喊话。 印度总理莫迪（Narendra Modi）领军的中央政府，一直有收拢权力的中央集权倾向，而地方诸侯要求因地制宜，拒不听令的情况亦多有所闻。
世纪之疫当前，属于联邦制却又具有单一制中央集权特色的印度，中央与地方的政治势力或激烈或悄然地，展开了争斗与拉扯。
虽是联邦，但“联”大于“邦”
印度属于联邦制，现在共有28个省邦（State）、8个联邦属地（Union Territory）和德里国家首都辖区（National Capital Territory of Delhi, NCT）。相较于美国的联邦制，印度中央政府所掌握的权力较大。印度宪法之父安倍卡（Ambedkar）就曾强调，印度是一个“各省邦的联合政府”（Union of States），而非“各省邦的联邦政府”（Federation of States）。这也是为何印度有“可摧毁的省邦组成的不可摧毁的联邦”（Indestructible Union of destructible states）一说。简而言之，虽是联邦制，但印度在“联邦”二字当中，更强调“联”的重要性与不可摧毁性，这些特性高于“邦”的独立性与特殊性。 这从印度宪法的设计中亦可看出端倪，根据《印度宪法》第3条，国会可以分割与合并省邦，改变省邦的数量、边界以及名称；根据宪法356条，当宪政体制在地方陷入危机时，印度总统可以发布紧急命令，解散地方政府，改由总统统治（President’s Rule）。
此外，印度延续了英国殖民时期的邦长（Governor，或译为总督）制度，印度总统有权任命各省邦的邦长，邦长在人事命令与法案通过上握有一定权力，具有牵制地方政府的功能，再加上税收与对外借贷等财务资源主要握在中央政府手上，自然更有牵制与干预地方政府的空间。
在印度的政治体制的设计之下，中央原本就高于地方，而在紧急状态时，中央更有理由把持更高的权力。这也体现在印度对抗2019冠状病毒的这场世纪战役上，迄今，有4个时间点，可以看出中央与地方的角力——宣布封城、延长封城、阶段性复工与中央小组进驻地方稽查。
暗渡陈仓的“总理关怀基金”
3月24日，莫迪在全国电视讲话中，宣布印度隔日将进入全国封城21天，并援引《灾难管理法》（Disaster Management Act, 2005），这是印度在经历2004年南亚大海啸后，于隔年通过的法律，依据此法成立国家灾难管理局（National Disaster Management Authority），由总理直接领导。
当时，恰蒂斯加尔邦（Chhattisgarh）的首席部长巴格勒（Bhupesh Baghel）就跳出来抨击。他认为莫迪宣布封城前并没有咨询地方政府，以至于无法了解各地可能发生的困难，造成随后看见的百万工人徒步返乡潮，而且各地情况不一，由中央宣布统一的封城措施并不妥当。
然而，根据《灾难管理法》，中央政府可以获得授权在全国实施特殊措施以防止灾难扩大，地方政府即使不满，也必须依照中央的命令行事。
不仅如此，莫迪还创建了应对瘟疫的总理关怀基金（The Prime Minister’s Citizen Assistance and Relief in Emergency Situations Fund, PM-CARES Fund），进一步集中权力。印度原本就有一个功能近乎一模一样的基金，名为总理国家救济基金（Prime Minister’s National Relief Fund, PMNRF） ，这个自1948年就成立的基金行之有年，仍有约380亿卢比（约5亿美元）的剩余资金，亦有既定的稽核与运作方式，莫迪却在此时另起炉灶成立总理关怀基金。
总理关怀基金在短短一个星期内就募得超过650亿卢比。为何人们如此慷慨解囊？媒体很快发现，所有捐款都可以全额抵税，企业也可以依此作为企业社会责任的拨款，未来总理关怀基金的稽核与审查，将由信托委员会的成员，也就是莫迪与其内阁部长指定的合格审计小组进行，这一切都引起了利益交换与不透明的疑虑。印度最大反对党国大党的党主席索尼娅·甘地（Sonia Gandhi）就致信莫迪，建议将总理关怀基金的捐款，汇入总理国家救济基金以确保其透命度、问责制度与拨款效率，但遭到拒绝。
全印度医学院（All India Institute of Medical Sciences, AIIMS）的住院医生协会（The Resident Doctors’ Association, RDA）就质疑，院方将原本要采购个人防护装备（PPE）的500万卢比，转捐给了总理关怀基金，随后他们更拒绝院方提出的捐出一日所得的要求，抨击说医院最需要的是采购医疗装备和防护装备，医生们希望能够自己选择捐款的单位和方式。全印度医学院是印度规模最大，也是最具声誉的公立医学研究机构，同时也设有医院与医学院，院内一线医疗人员的反弹，暴露对总理关怀基金的不满与忧虑。
莫迪以他强大的个人魅力，为总理关怀基金吸引了大量的捐款，若能有效率地善加利用管控疫情，对于印度来说当然是好事。然而，资金既然集中涌入总理关怀基金，那自然也会排挤地方政府、非政府组织与其他机构获取捐款的能力，强化中央政府在资源分配上的主导地位。
地方政府扳回一城
莫迪一声令下，印度进入21天的全国封城，当时印度的官方确诊仅550例，莫迪的大胆决策获得诸多赞赏与支持。然而，这场由中央主导的整体疫情控制，并没有想像中的顺利，特别是爆发了上百万名都市农民工徒步回家的返乡潮，完全破坏封城以维持社交距离的初衷，接续而来的饥饿、流离失所与人道危机，都让莫迪政府颜面无光。国大党主席索尼娅·甘地砲轰莫迪政府管控失当，认为没有计划的封城是造成乱象的主因。
随后，一场穆斯林宣教大会（Tablighi Jamaat）引爆新德里上千人的大规模感染。虽然关于这场宣教大会，最终舆论的走向是针对与怪罪穆斯林族群，但也有声音要求莫迪最重要的政治左右手、印度内政部长阿米德·沙阿（Amit Shah）应该被咎责。
新德里的警察由中央管辖，国家边界管控亦是中央政府的责任。在这场宣教大会中，来自马来西亚、印尼、孟加拉与沙乌地阿拉伯等外国公民，在疫情敏感之时进入新德里，不仅感染2019冠状病毒，更违反签证规定进行宣教活动，在进入封城之后，驱离与安置的行动也有所拖延。
疫情的防控效果不佳，也引起地方政府的不满与躁动。孟买所在的马哈拉施特拉邦（Maharashtra）政府就穆斯林宣教大会的群聚感染抨击沙阿，也批评莫迪在尚未掌控疫情之际，叫人民鼓掌、敲盘子和点灯祈福，以太过轻松的态度看待疫情，容易让人民忽略病毒的严重性。马哈拉施特拉是全印度疫情最严重的地区，也是孟买所在的省邦，拥有全球最大的贫民窟达拉维（Dharavi），疫情连续传出，被视为印度最大的一颗未爆弹，马邦政府与中央政府在去年因为政治问题撕破脸，本就不睦，疫情之际怪罪中央，不仅客观上是发泄对中央管控不力的不满，也是一种转移政治压力的方式。
在4月3号，莫迪要求人民一起在4月9号站在阳台，点灯祈福9分钟，象征从黑暗走向光明，马哈拉施特拉邦的内阁部长奥瓦德（Jitendra Awhad ）痛批莫迪。他说底层正在受苦，粮食短缺和医疗资源问题严重，莫迪却只要民众点灯——“我会违抗你，绝对不会点灯。”
这样的“违抗”可大可小，小至不加入阳台点灯祈福的行列，大至不配合中央主导的疫情防控。在宣布延长封城之前，莫迪一改宣布封城时的一夫当关的气势，与13个省邦的首席部长召开视讯会议共同研议，总理办公室发出的声明稿上强调中央与地方团队合作是应对疫情挑战的关键，各个省邦就延长封城两个星期达成共识。听取了不同省邦的建议与共识之后，莫迪才在4月14号的全国电视讲话中，宣布全国延长封城至5月3号。
莫迪为何拿出倾听地方政府意见的姿态？有两派说法，一是疫情状况严峻，延长封城承受的政治压力巨大，莫迪不愿一人承担所有责任；二是各地情况不同，莫迪理解采纳地方政府意见的重要性。无论是哪一个，都可以看出在这个阶段，地方政府的存在感增加，争取疫情管控时的话语权与决策权。
“不准抢跑！”复工议程中的强势中央
在工人失业、底层饥饿以及产业哀嚎遍野的压力之下，印度决定在4月20号展开阶段性复工，允许非疫情热点地区的农业、信息科技制造业与特别经济区等多个产业有限度地展开活动。部分地方政府遵循中央命令，但也出现另外两派的地方政府——拒绝跟进和超前迈进。
考量到当地疫情依然严重，新德里、旁遮普邦（Punjab）、卡纳塔克邦（Karnataka）、特伦甘纳邦（Telangana）、马哈拉施特拉邦 （Maharashtra）与古吉拉特邦（ Gujarat）等多个省邦都决定不跟进阶段性复工，北方邦（Uttar Pradesh）也命令疫情较为严重的特定行政区不得启动阶段性复工。
“考量到新德里的福祉，我们已经决定我们不会放宽任何封城的限制，下个星期我们将会与专家坐下来讨论，再决定是否放宽。”从来自反莫迪党派的新德里首席部长凯杰里瓦尔（Arvind Kejriwal）19号的讲话，可以看出地方政府正在夺回因地制宜的权力，将决定权收回，以自己的判断为判断。随著疫情变化，每个省邦的状况都变得更为复杂，无论是一体适用的封城令，还是一体适用的复工令，都正在被当地政府拒绝与打破。
依据各地情况进行自主判断的地方政府，在阶段性封城的时刻兵分两路。选择维持封城限制，不加入阶段性复工的地方政府，基本上没有引起印度中央太大的反应，然而判断情况较为稳定，决定超前迈进扩大放宽限制，允许更多不同产业类别复工的省邦，则遭到中央政府大动作地警告与斥责。
“不要稀释限制！”（Don’t Dilute the Curbs）印度内政部在阶段性复工的前一天（4月20号），统一行文给各地方政府，要求他们必须严格遵守中央发出的复工守则。决定要开放餐厅、巴士营运以及都市地区的小型工业开始运营的喀拉拉邦（Kerala），则收到了中央的特别警告。
喀拉拉邦是印度公认管控疫情最成功的省邦。2月初，3名从武汉回到喀拉拉邦的印度留学生确诊，借由有效地检测、隔离与追踪，随后一个多月，喀拉拉邦与印度都没有其他确诊病例，直到三月初印度开始出现新一轮境外移入的感染，喀拉拉邦也成为印度疫情爆发的一环。然而，就在各个省邦的确诊数量与死亡病例不断攀升的同时，喀拉拉邦却以资优生之姿，从确诊人数第二高的省邦一路往后退居至第十，依据4月22日的官方数据，喀拉拉邦确诊的426人当中，有307人治愈康复，3人死亡。
印度知名的新闻主播萨尔德赛（Rajdeep Sardesai）早在3月就公开在节目上赞扬：“喀拉拉今天想到的，印度明天才想到。”在这场疫情当中喀拉拉邦是领跑者——率先密集检测、追踪与隔离。喀拉拉也是第一个展开快速检测的省邦，还抢先运用最基础的乡村地方自治单位潘查亚特（Panchayat）启动社区厨房，喂饱流离失所的贫民与移工。
不仅如此，喀拉拉邦长期由左派政府领导，数十年来在教育与公卫医疗的投入远比其他省邦更多，也因此喀拉拉邦是全印度识字率最高、婴儿死亡率最低、平均寿命最长的省邦，每千人平均医院病床数量也是全国均值的两倍。这些累积的成果，显然在这场对抗世纪大疫的战斗中获得回报。
然而，即便如此，喀拉拉政府判断阶段性开工能够放宽限制时，中央政府却不许他们跑在前面，收到中央警告的喀拉拉政府，最终收回了额外放宽的政策。中央当然有控管疫情的考量。但同时这也是权力结构上的巩固——中央与地方的前与后、上与下的秩序，必须维持。
引爆对峙的“中央稽查组”
展开阶段性复工的同时，印度中央也祭出了新招——组成6个中央小组，派驻到4个疫情特别严峻的省邦，稽查地方政府的封城与疫情管制情况。这是援引《灾难管理法》中的第35条，允许中央小组进行在地评估，对地方政府发出必要指示，并向中央提交相关报告。
如同前文提到，在3月21号，莫迪宣布封城之际启动《灾难管理法》，让印度在疫情管控上形成中央集权的结构，此时再援引《灾难管理法》对地方进行稽查，被视为中央对地方展现权力并加强控制的举动。
中央小组稽查的4个省邦，包括马哈拉施特拉邦、拉贾斯坦邦、中央邦与西孟加拉邦，都不是莫迪的执政联盟所控制的省邦。西孟加拉邦（West Bengal）的行政首长玛玛塔·班纳吉（Mamata Banerjee）的反弹最为激烈，被当地媒体称为与中央的“对峙”（Stand-off）。玛玛塔先是动怒要求中央与内政部长沙阿给出一个派遣中央小组的解释，将中央的举动视为“找碴”的她，开始阻挠中央小组进入西孟加拉邦。印度内政部抨击：“中央小组被禁止访视受影响的地区，也不被允许和医疗专业人员互动，无法评估当地的基层状况。”
玛玛塔一直以来就与与莫迪政府不睦，疫情期间也多有摩擦。西孟加拉邦先前就曾因考量当地日常饮食文化，决定允许甜点商店纳入必要品（Essential Goods）维持营运，而被中央严厉斥责。之后由中央下辖的印度医学研究委员会（ICMR），又指控西孟政府不配合检验，甚至一日送不到20个检体，造成疫情控制上的困难，玛玛塔则回击是因为检测盒的准确度有问题，双边炮火不断之下，中央小组前往地方势必不会受到玛玛塔的欢迎。
印度中央最终依旧赢得了胜利，经过一番对抗之后，玛玛塔还是允许中央小组进入西孟加拉邦。当然，中央小组能够获得当地的多少配合还是一个问号。
然而，在这场抗议的战斗中，即使遭遇了部分波动，由上往下与中央集权的防疫战斗队形，依然没有太大的变化。
中央与地方的争权进行式
印度的反对党与地方政府，并非一直以来都没有与中央议价的空间，彼此的弹性与缓冲是相对而来的，作为一个具有单一制倾向的联邦制，中央越强，地方讨价还价的空间越小，越往单一制方向移动；反之，地方诸侯与一方霸主则有更多发挥空间，联邦制的特色则较为鲜明。
依照印度目前的政治版图，莫迪去年中以压倒性之姿，拿下国会单党过半席次风光连任，这是印度数十年来未有的连任成绩。掌握国会过半席次也减弱了政治盟友对莫迪政府的关键必要性，同时，反对党的势力薄弱，团结合作的可能性又低，自然对中央政府能够造成的压力相当有限。
以本次对抗新型冠状病毒的战役成果而言，除了喀拉拉邦，其他省邦不是没有交出特别亮丽的成绩单，就是地方的政治势力不足以与中央抗衡。而莫迪领军的中央政府，即使配套措施严重不足造成封城乱象，数据的透明度与防疫的能力也备受质疑，整体而言还是赢得多数民众的支持。
根据印度著名的评分与民调公司Neta所进行的调查，五万个受试者当中，71%的民众，对于莫迪政府的防疫表现是满意的，并特别赞赏全国封城有效地防止疫情恶化，即使是最受冲击的中下阶层，也有过半表示满意莫迪政府的表现。
不过，从初期的莫迪独自宣布封城、中央援引《灾难管理法》并成立了总理关怀基金集中权力，到延长封城时邀请地方首长一起决策，以及近期派驻中央小组到地方稽核防疫落实工作，不难看出，中央政府虽要确保防疫领导地位，在状况较不明朗之际，也会希望能有地方政府共同承担决策责任，并针对地方政府咎责。反观地方政府，在中央的统一抗疫战略无法奏效之际，伺机而动地争取自主判断的空间与采取行动的权力，于此同时，亦会小心翼翼地画下守备红线。
权力与责任是相应而生的，印度中央与地方既合作也对抗，两者之间的权力分配与主导地位，在这场世纪抗疫的战斗之中动态进行着，然而，从印度的宪法设计与如今的政治格局看来，由莫迪率领的中央政府借助此次防疫，在未来继续收拢权力，强化中央集权制度，是不难预见的结果。
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