台南铁路地下化告诉你，政府为什么习惯强征民地？

编按：9月1日，高雄市政府以治水需要为由，强行拆除了十全果菜市场，住户用铁链锁住自己，坐在瓦斯桶边抗议的场景令人触目惊心。这也令人联想起8月9日通过的台南铁路地下化东移案，也令323户，上千人即将面临被迫搬迁的命运。

台湾在2012年爆发的“大埔征收案”使得国民党籍苗栗县长刘政鸿和马英九政府饱受各方挞伐。但2016年5月民进党接掌政权后，迫迁事件并没有减少。而且“果菜市场”和“南铁东移”都发生在民进党首长执政的直辖市。如果再放大视野，近年来香港和中国大陆以“公众利益”为名的开发案，类似的迫迁事件同样层出不穷。

南铁东移案首先反映了民进党执政的县市同样难以戒断以“迫迁”做为城市开发的政策工具；再者主其事者赖清德是民进党内颇被看好的明日之星，他在南铁案及其他争议政治事件中所显现了什么样的性格？这性格对他的下一步会有什么影响？

端传媒采访本系列报导时，曾经向台南市政府提议专访赖清德市长，但没有获得同意。但他在关于南铁东移的公开记者会场上，曾经回答记者部分相关问题。

2016年8月9日陈蔡信美挽着先生陈割，又从台南来到台北内政部营建署前。门口已聚集一些人，都是认识几十年的老邻居。8月台北的阳光炙热，两个80多岁的老人家合力撑着阳伞，另外一只手帮忙拉着抗议布条的一角。记者会进行中，他们不时跟着邻居细声喊着“还我居住正义、不要拆我们的家！”

记者会结束后，陈蔡信美跟着儿子、邻居、还有声援朋友进入门内，今天内政部要审查“台南铁路地下化”都市计划案。本案虽然会造成323户、上千人的家要被征收，但官方只限制10个人可以进场发言，她交待女儿照顾留在门外的先生，怀着忐忑不安的心情跟着走进大门。今天如果通过，他们的家就要被征收了。

那是一栋他们拥有全部人生记忆的家。

一封改变家园的通知信

陈割、陈蔡信美都在台南长大、受教育，陈割从台南成功大学毕业后，在孔庙对面的嘉南农田水利会上班直到退休。他们1956年结婚，1972年在青年路近平交道的巷内买一块45坪（约148.7平方公尺/1601平方尺）的地盖两层楼的房子，就是现在的家。五个孩子陆续出生后陈蔡信美辞去小学教职专心带小孩。

“我们亲自选材料、监工，很用心才把这个家盖起来，”陈蔡信美说起家的一砖一瓦，她特别钟爱客厅旁回旋直上二楼顶的楼梯，那是用整块台湾榉木做的，回旋处做得自然优雅，现在台湾很少看到这么精细的工法了。她年轻时喜欢看《乱世佳人》这类电影，电影中都有这种漂亮的楼梯，一直向往自己的家也能做一个。这种回旋梯很不好做，做不好就打掉重做，直到第四次她才满意。

“我们一生也只有这一间房子，一份薪水养全家七口，领薪水时先把学费存起来，其他才做生活费，吃穿都简单，完全没有应酬。”台南古都岁月就在平淡、幸福中渡过，五个小孩陆续离家求学、就业、也有了自己的家，夫妇俩还住在这里过着平静的晚年生活，直到2012年8月17日收到一封挂号信为止。

那封来自台南市政府的挂号信是通知他们，为配合“台南铁路地下化”工程，将征收他们的家。老夫妇看着这封信觉得不可置信，他们家后院隔着一条巷子就是火车铁轨，很久以前就听说铁轨要改成地下化，他们跟邻居都很高兴，从此就不用再忍受火车通过的隆隆声、还有穿越平交道的不便。

不过一直听到的规划是，地下铁轨要做在地面铁轨下方，这样不会动到两边的房舍。但地下轨施工前要先把地面轨拆掉，为了让火车继续通行，需要借用东侧一部分民宅做临时轨道。等地下轨完成后，拆除临时轨把地还给居民重建（之后简称“原轨版”）。陈割家后院就需要借给政府施工，他们跟其他人一样都很乐意。

不过收到的挂号信却是要征收他们的家，不是之前得知的“借地”。信里没有说明细节，只通知他们2012年8月27日参加说明会。那天他们都很紧张地到场，听了才知道原来工程设计改了，地下铁轨不做在现有地面铁轨下方，而是移到地面轨东侧（之后简称“东移版”），这一改变东侧323户民宅就要全部被征收。

“东移版”曾经详列了铁路沿线腾空后的土地面积、公告现值、总价值等精算资料，显然当时改成“东移版”是对原轨拆除后的地面土地有开发构想。

由行政院交通部提出的台南铁路地下化构想已超过20年，1993年行政院同意的方案就是“原轨版”。依据台湾法令，这项工程必须先经过行政院环保署“环境影响评估”审查，通过了才可以兴建，1996年环评审查通过，但因地方配合款的分摊原则没谈妥，所以行政院并没有进一步核定这个计划。

2007年时任行政院长苏贞昌同意由中央负担87.5%经费、台南市政府负担12.5%，才重启此案。接着交通部变更方案，将“原轨版”改成“东移版”，重做环评差异。“东移版”于2009年8月10日审查通过，行政院9月9日核定。

“东移版”曾经详列了铁路沿线腾空后的土地面积、公告现值、总价值等精算资料，显然当时改成“东移版”是对原轨拆除后的地面土地有开发构想。大地工程师王伟民说，这是全国有史以来在都市精华区罕见的大面积土地征收，征收后的开发利益非常庞大。

只不过2015年5月14日在台南市都市计划委员会后的记者会上，就“征民地是为开发谋利”的质疑，台南市长赖清德说，当初的确有将这些土地做商业利用的想法，既然大家质疑，这次都市计划变更一并将未来地下化铁轨上方土地、以及现有铁轨拆除后的土地全部做道路，他说：“我保证没有人有机会利用征收的土地去谋利。”

细述这一段过程，是因为交通部和台南市政府强调“行政院核定的版本（东移版）是唯一版本，此外没有别的版本。”这个说法显然不是事实。原轨版不只有，而且通过了环评审查，行政院没有核定并不是因为它不可行，而是财务问题没有解决。

两个方案的地下轨路线都是从台南市中华路的永康桥到生产路以南，全长8.23公里，贯穿台南市中心的精华区。差别只是一个在原有轨道下方，另一个移到东侧位置。但对居民的影响就完全不同，从借地变成被征收。

至于为什么台南市政府坚持采取“东移版”，赖清德表示，如果在铁路东侧盖临时轨，要做临时火车站跟平交道，有些路段还要往外拆六米，拆的房子可能更多。而且铁轨要切换两次，行政院核定的版本只要切换一次，时间加长、经费增多，对交通的冲击更大。从各个面向评估，“东移版”都是最佳方案。

说好的绿色正义呢？

陈割是土木技师，对工程有一定的了解，他在说明会中依照他的专业，说“原轨版”就可以做铁路地下化，并不需要“东移版”，不应该在没有必要的情况下征收这么多人的家。往后只要有说明会他就去参加，几次之后发现讲再多官员都听不进去，他就不再讲了，抑郁的心情让老人不再出门，整个人都变了。

先生倒下后，陈蔡信美决定要坚强起来，她写了相当多的陈情书寄到台南市政府，还有两封是给台南市长赖清德，但市府的回应千篇一律。她也跟着邻居到学校、平交道旁发传单，想要传达“不必征收也能做铁路地下化”的讯息。

“我以前都躲在先生后面，从来没有拿过麦克风，也不敢在人前讲话，遇到了就变勇敢了。”不过从此陈蔡信美只要听到邮差按门铃喊“挂号”，她都非常紧张，不知道市府又会寄什么公文过来。

不忍父母晚年要失去家园，在大学任教的小儿子陈致晓、嫁到高雄市的三女儿陈文瑾决定承担起来。他们虽然都受过高等教育，但都是很单纯的人，从没想到有一天“土地征收”这种听起来事不关己的事，竟然降临到自己头上。

陈文瑾开始上网找资料，也向政大地政系教授徐世荣求助，日后徐世荣也成为他们最重要的支柱。陈家开始跟邻居组成自救会展开反迫迁行动，穿起抗争背心、头绑布条、住家前挂满反征收布条，也成为台南市中心的街景。

“……很遗憾四年前民进党承诺我们（指所有土地征收案都要采行听证会），四年后他执政了并没有这么做。昨是今非啊，才上台不到百日，你就看到他欺骗、毁过往承诺的性格，没有诚信如何立国？”

苗栗大埔事件于2013年结束后，仿佛接力般，南铁东移案成为台湾引发最大争议的土地征收事件。两者都是典型的迫迁，但因为特殊的政治背景，引起的关注却截然不同，从这点也可以看出台湾土地征收的“政治性格”。

苗栗大埔事件发生在2012年，主其事者苗栗县长刘政鸿是国民党籍，当时又是国民党执政，民进党原本就和社运团体走得比较接近，当时立刻跟着民间团体轰轰烈烈声援，连总统候选人蔡英文的竞选广告也出现大埔案。

2013年7月刘政鸿强拆大埔张药房的6坪（约19.8平方公尺/213平方尺）房屋，两个月后造成屋主张森文投水自尽，当时蔡英文还亲赴灵前上香并说：“这个悲剧，政府要负最大的责任，大家不能忘记家园被强拆的痛，要继续坚持正义。”

而南铁东移案发生在台南市，市长赖清德是民进党籍，不仅民间团体声援的力道不如大埔案，蔡英文竞选总统期间，南铁案居民多次到台北民进党中央党部陈情，也到多个竞选造势场合想见她，但她完全不表态。

再者，按议会政治体制的常态，监督可能侵害人民权益的行政机关，是民选代议士的天职。但台南市从市长到立委清一色是民进党籍，于是“民意代表”反成“官意代表”，台南市选区的立委还联合举行记者会谴责居民。这种反常现象，随着2016年5月20日蔡英文总统上台，民进党的立委席次也过半而更加严重。

而过去几位支持南铁案的民间有力人士，包括台湾农村阵线发言人蔡培慧、环保律师詹顺贵，也在520之后被网罗担任民进党不分区立委、环保署副署长，支持力量又削去大半。

像徐世荣这样不管哪一党执政，始终站出来捍卫民众居住权的学者非常少见。2016年8月9日他在内政部都市计划委员会说的一段话，最能诠释台湾土地征收的政治性格。他说：

“四年前我们提出《土地征收条例》修正版本时，要求所有土地征收案都要采行听证会，当时在野的民进党支持我们，后来因国民党阻挡，改成只规定特定农业区有重大争议才需举行听证会。

很遗憾四年前民进党承诺我们，四年后他执政了并没有这么做。昨是今非啊，才上台不到百日，你就看到他欺骗、毁过往承诺的性格，没有诚信如何立国？”

操作少数人牺牲，民主政治的阴暗面

没有正当程序，一直是台湾土地征收最大的问题之一，行政机关在规划阶段不公开，工程怎么做、经过那些路段、征收谁的家都是政府说了算，并未让民众参与。等到定案了才发出公文通知居民，几乎所有人第一时间知道家要被征收，就像陈蔡信美一样是收到挂号信那一刻。

而政府既然心意已决，面对居民抗议的态度也早有定见。期间赖清德亲自主持多场跟居民的座谈会、工程技术论坛、也多次到家户拜访，相较于之前的征收案，他的确展现了较多的诚意。只不过，这种沟通的动机是希望说服居民接受政策，并尽量在这个前提下给予居民协助或补偿。

这就是台湾前大法官廖义男所著《土地法制度论集》一书中提到的，台南市政府及交通部是需要用地的人，他们开的公听会只是“告知”、并期待地主“接受”的立场。也就是说，在这种前提下做的沟通，并未给地主充分表达意见的机会，居民即使提出反对征收也不会被接受，等于是无效沟通。

在沟通无效下市政府又采取其他策略，例如台南市政府指因“少数居民”反对铁路地下化，阻碍“多数市民”期盼多年的重大工程无法进行，就是一种操作多数、少数的手法。但他不说这些土地即将被征收的居民其实支持铁路地下化。

居民郑椅发说：“你用全部的台南市民与我们300多户比较，然后说我们反对的是少数。这很像统独公投，中国说他有13亿人口，跟台湾来公投看要不要统一，民进党走这种路会给人家笑。”

居民蔡嘉玲说：“我们也赞成地下化，是反对东移，市长为何一直混在一起，二分法。我们也是台南人，做一个父母官可以这样吗？那房子本来就我们的，为什么要把台湾撕裂成这个样子？”

台南市政府强调征收会以“市价”补偿，但其实“市价”大有玄机，徐世荣表示，《土地征收条例》中所谓的市价，是由县市政府提交地价评议委员会评定，所以并不是真的市价，而是几近公告的低地价，形同抢夺人民财产。

而这种少数、多数，赞成、反对的操作策略相当成功，延伸的说法则是少数应服从多数、为了公众利益免不了要有少数人牺牲等等。于是这些面临土地征收的人，除了要忍受失去家的恐惧外，只要稍有反对，就被指责自私不顾公共利益、或想要更多征收费用等等污名化的折磨。就因为这样，台湾的土地征收不断发生当事人自杀事件，这也是台湾民主政治下最阴暗的一面。

土地征收是“国家基于公用或公益性目的，当无其他手段可选择时，国家强制将私有财产权消灭，转为国家所有。”这有两个前提，一是要有很强的公益性，二是“没有其他手段可选择”，但这个案子却很明显有其他手段。

这点，台南市都发局长吴欣修并不否认，他说：“当然很多工法都可行，但政府不能随便选一个，要找一个冲击较小的工法。”

政大地政系助理教授戴秀雄说，都市计划在规划阶段就要选择对民众产权侵害较小的方式。就算非要用地不可，也可优先采用换地、直接购买、或市地重划等更人性的方式。但现在都跳过这些直接就谈征收，无非想用便宜价格取得土地。

台南市政府强调征收会以“市价”补偿，但其实“市价”大有玄机，徐世荣表示，《土地征收条例》中所谓的市价，是由县市政府提交地价评议委员会评定，所以并不是真的市价，而是几近公告的低地价，形同抢夺人民财产。

但没有征收就不必补偿，有补偿也不表示就可以合理化征收。而且，以正当程序来说，应先谈征收的必要性，再来谈补偿及安置。但台南市政府却不谈土地征收必要性，而是先提出补偿条件及安置措施。

戴秀雄表示，在征收程序未完成前就做安置计划，程序上大有问题，如果未来征收计划没做成，那个安置计划如何单独存在？而安置最主要的精神是合宜，甚至应该跟社会计划绑在一起，而不是台南市政府提出的照顾住宅方案。

公益性如何及谁来评断？

台南市政府的照顾住宅方案，是建商在台南副都心生产路盖的七栋大楼。这栋住宅原本不是为了安置拆迁户而建，一般人也可以购买。只是让居民可以用成本价、每坪（约3.3平方公尺/35.58平方尺）10.5万元（约2.5万港币/3.3千美元）买屋，台南市都发局长吴欣修说，这里原价每坪要25万元（约6.1万港币/7.9千美元）。赖清德参观样品屋时说：“市府对于拆迁户的照顾，是台湾自治史上第一例”。

不过对多数居民来说，即使便宜也还需要贷款。这里的公设比高达30%。一位住在仁德，也因为南铁案遭拆迁的郑先生说，他的房子是24坪（约79.3平方公尺/854平方尺）、两楼半的透天厝（门户独立，各楼层由内部楼梯可互通。此类房子产权为单独所有，只有一张所有权状），征收价格280万（约68.3万港币/8.8万美元），如果拿这笔钱到这里买屋，扣除公设，只剩18坪（约59.5平方公尺/640平方尺）的空间可以住，跟过去相差很多。

公设比

赖清德强调安置住宅的生活机能很好，但我到现场量测发现并不是他说的那样。现在的住家走路10分钟就有市场、银行、医院、公园、学校。市府提出的所谓机能建设都还在画大饼阶段，而且这里没有公车，与生活圈有不小的距离。

依台湾的《都市计划法》规定，台南市政府必须做都市计划变更才能征收，台湾的都市计划采二审制，先在地方的都市计划委员会审议通过，再送中央内政部的都市计划委员会审查，通过了这两项程序，政府要征收民地就十拿九稳。

也因为都市计划涉及强制剥夺人民财产，其土地征收的必要性就要很强，但“公益性如何判断”一直是争议之所在。戴秀雄提到一个德国的案例，有一个重划案打算建一条像 F1的赛车场跑道，宣称可为当地创造就业人口以及获利。这个案子一路打到德国联邦宪法法院，最后被宣告不得执行，因为联邦法院认为此案欠缺公益性，包括造就GDP、促进观光都不是“具体的公益”。

但在台湾，政府只要端出促进经济、增加就业，征收的公益性就很容易被接受。南铁东移案的公益性就更抽象了，其中包括：“改善铁路行车所产生的环境公害，提升生活环境品质，促进土地发展，提升土地利用效益。”

谁来评断公益性？台湾政府设计了许多“专家治理”委员会来审查开发案，例如环境影响评估有环评委员会，都市计划有都市计划委员会，但其实这种专家治理已变成政策的白手套，只要是政策支持的案子，很少看到不通过的。而多数都市计划案都是由当地政府提出，在地方的都委会更是没有不过的道理，2015年5月14日台南市政府都市计划委员会，就在几乎没有讨论的情况下过关。

当天陈蔡信美在场内看着儿子陈致晓被警察驱离会议室后，还是很坚强地面对赖清德说出自己的心声：“我们一生奉公守法，这是我们仅有的财产，我先生受到很大的打击，本来很健康，现在睡不好、躲在房间不出来，人生变成一片空白，明明不用拆我们的房子也可以做地下化，为什么非要拆不可？”她最后跟赖清德一鞠躬并说：“请市长多多帮忙。”走出会议室后立刻崩溃大哭。

“刘玉山、施鸿志这两位委员的都计教科书是学校必读的，他教我们都市计划的任务是什么，但我看到的是他们根本无心厘清争点，只会说‘这件事我们无法处理，要送大会。’原来我们国家的都市计划，是一个专业者践踏专业的地方。”

此案在台南市通过后，送到中央内政部审查，这是拥有最后征收审议权的机关，但到了这里，却出现许多更不可思议的荒唐事件。

都委会审查分小组、大会，2015年10月21日、2016年1月27日、2016年4月15日小组共审查三次，与其说“审查”，还不如说是在玩“闯关游戏”。正常状况是，小组要先厘清争议并做出初步建议才送大会审查，但两位委员以“重大决策小组没有决定权，不想背黑锅”为由，把案子直接丢到大会。

台大城乡所学生吴昀庆看到这个场面有感而发：“刘玉山、施鸿志这两位委员的都计教科书是学校必读的，他教我们都市计划的任务是什么，但我看到的是他们根本无心厘清争点，只会说‘这件事我们无法处理，要送大会。’原来我们国家的都市计划，是一个专业者践踏专业的地方。”

原本这个案子在520民进党上台前就要通过，后来因居民持续抗议，而拖过520蔡英文总统上后，2016年6月14日内政部召开大会时，已经是民进党执政了，不过这不但没有比国民党时代好，对居民来说反而更不利。

都委会这种专家密室审查的机制，在台湾已被证明失能，不只一位学者提出，侵犯百姓财产的行政处分应该举办听证会，用来打破专家治理的独断独行。这包括现任内政部长叶俊荣，他在其著作中提到：“台湾的正当法律程序（due process of law）观念薄弱，机关的行政程序完全取决于官员的主观意思，制造了不当利益干预的机会。行政程序透明化、参与化及论辩化，才有助于保障人民权益。”

不过，叶俊荣在当学者时说的话，在他成为内政部长，拥有审议大权时却没有这么做。

期间居民要求应召开“听证会”厘清四年来争议难解的局面，主持会议的次长花敬群则回应将举行“扩大专案小组会议”来取代“听证会”，并表示“专案会议的法律效力绝对不比听证低”。这其实完全混淆了两者的效力。

事后被质疑时，花敬群就改口法令没有规定要办听证会。台南市都发局长吴欣修则在会中强调，听证没有法令效力，办了也无法采纳做为行政处份依据。

戴秀雄说，都市计划当然符合应办听证的规定。至于居民要求的“听证会”，依法本来就不具决定性效力。但要求听证最重要的目的是“搜证、论辩、存证”。行政机关对于民众在会中提出的主张，不管采纳、不采纳都要说明理由，以供社会检视。

换了位置换了脑袋

在7月2日的扩大专案小组会议中，双方各自提出工程、工法、工期的差异，且都强调自己的方案最佳。

例如代表台南市政府的吴欣修认为，铁路地下化完工后上面有通风口、人行出入口，核定案的道路有25到40公尺够宽，对交通冲击较小。如果缩到11到16公尺，看起来好像可以用，但这么大的通风口，居住环境会更差，他们最后还是会搬走。

还有他认为，台南市区在沿铁路边有很多U形巷，临时轨阻碍居民逃生动线，救护车进得来出不去。所以临时轨版要增设六米巷道，拆迁更多。不论从施工风险、台南车站古迹保存、都市缝合、工期等等，“东移版”都比临时轨版好。

声援自救会的律师简凯伦则认为，“东移版”仍然有平交道及施工风险。至于六米巷道，过去的版本都没有说要增设六米巷道来解决消防安全问题，是现在为了通过这个案子才跑出来的理由。他强调：“你要将详细评估给我们，而不是只用两张简报就说有增设六米巷道的必要性。”

陈致晓则说，临时轨版不需要增设平交道、也不必拆路桥，反而是“东移版”需要拆路桥。他也强调古迹保存方式很多，所谓施工风险应有量化的数据。

都市计划变更案通过，等于征收已经确定，这也是一开始就可预料的结局。赖清德主导一切，蔡英文噤声，内政部更是帮他跑腿打点的小弟而已。这也是台湾政治一个奇特的现象，地方首长各霸一方，中央政府只能称臣。

自救会得知8月9日的会议一定会通过，8月8日带着11位台湾重量级公法学者的著作到行政院前，展开24小时朗诵行动，提醒台湾必须落实正当法律程序，9日当天决定采取无声的抗议，每个人戴上用黑笔划X的口罩，拿着一张写着“召开行政听证”的白纸席地而坐，以静默方式结束三分钟发言。

台湾都市计划审议会场很少见到这么悲伤、也最多泪水的一次会议，轮到陈蔡信美发言时，她拿着白纸一一走向官员及委员，陈致晓走过去抱住母亲，两人抱头痛哭。

最后徐世荣代表提出声明：“南铁东移案是涉及宪法层次的问题，三年前都市更新条例3个条文被大法官宣布违宪，释宪文说必须举办听证会、履行正当法律程序。两周前大法官再度做出释宪文，市地重划7个条文违宪，再度要求一定要履行正常法律程序，也就是举办听证会。都市更新、市地重划都应该要办听证会了，对人民权益侵害更严重的征收不用举办听证会吗？

大法官400号、709号、732号解释都提到，宪法15条保障人民的财产权，绝对不只是金钱，而是涉及生存权及人性尊严。当我们要剥夺人民的财产权，等于是剥夺他们的生存权。”

徐世荣说完后抗议者全体退席，不久委员闭门审查就传出通过了。

不久赖清德在脸书表示：“今天，内政部都委会通过南铁地下化都市计划案，代表这项台南市民期昐多年的重大建设往前迈出了关键的一步，后续市府会再接再厉，让后续的行政作业能够顺利完成。”

一如他说的，都市计划变更案通过，等于征收已经确定，这也是一开始就可预料的结局。赖清德主导一切，蔡英文噤声，内政部更是帮他跑腿打点的小弟而已。这也是台湾政治一个奇特的现象，地方首长各霸一方，中央政府只能称臣。

而输的不只是居民而已，还有台湾的民主，一个不谈土地征收的公益性及必要性的国家、一个连行政听证这种正当法律程序都不愿履行的国家、一个把宪法保障人民财产权视为粪土的国家、一个本应公正的委员会却布满警力的国家、一个让居民面对土地征收时哭泣的国家。只能说，台湾的公平正义还在遥远的路上。