“吃人”的地下空间：河南暴雨揭开哪些问题？如何改进？香港有哪些经验？

过去一周，极端强降雨袭击河南省中部，水库决堤，街道被淹。从事后公布的数据来看，自7月17日20时至20日20时，河南省会郑州市三天的过程降雨量达到617.1毫米，几乎相当于以往一整年的总量。尤其7月20日16-17时，郑州气象站观测的降雨量达到 201.9 毫米，突破中国大陆小时降雨量历史极值。据官方数字，至7月29日，这场特大暴雨引发的洪涝灾害和次生灾害，已造成至少99人遇难、近1366 万人受灾，直接经济损失估计达 885 亿元人民币。

随着全球变暖，极端天气正越来越常态化。世界气象组织秘书长塔拉斯表示，人类引起的全球变暖导致全球范围内强降水事件的频率、强度和数量都在增加。

近年来，中国短历时超标准暴雨频繁发生，并呈逐年增加趋势。1960年代，极端降水每年约占中国降水事件的10%-15%。但近20年来，这一比例上升到20%。7月14日，国际环保组织绿色和平发布《与“洪”共存—— 中国主要城市区域气候变化风险评估及未来情景预测》报告，显示近60年来，长三角地区和广东省极端降水（暴雨日数和暴雨过程发生频次）均呈波动增加趋势。即使是干旱的西北部内陆城市也出现了强降雨的情况。2018 年，新疆维吾尔自治区西北部的秦城镇在一个小时内遭遇了 110 毫米的降雨，而该地区此前的年降雨量记录仅为 52.4 毫米。

“风险不仅集中在经济社会高度发达的一线和二线城市，中小城市、小城镇区域的气候变化风险也在快速上升。”中国国家气候中心高级工程师、报告的主要作者任玉玉说，“本已匮乏的财政资金，相对落后的基础设施建设，由于人口流动导致的老龄人口等脆弱人群比重上升——这都将导致这些区域脆弱性增加，成为气候变化影响的高风险区。”

复旦大学城市公共安全研究中心主任滕五晓向端传媒表示，“我们过去主要围绕大江大河发生一些流域性的洪灾。这些地区随着水利工程以及防洪堤的建设，防洪能力有很大的提成。城市内涝现在反而成为比较常见的降雨灾害。”

暴雨袭城，地下空间成为应对内涝的关键角色之一。可在郑州暴雨中，地下空间不仅无法吸收多余的水量，更是造成人员伤亡和财产损失的主因之一。

7月20日傍晚，持续性强降雨造成的积水冲进郑州地铁5号线，500余名乘客被困海滩寺至沙口路站区间。车厢内积水一度到达乘客胸部以上，导致10余名乘客不幸丧生。同一天，暴雨引起的洪流奔涌进京广北路隧道两端，造成200多辆汽车被淹，至少6人遇难。郑州交警于7月23日中午发布，除京广路隧道之外，16条市内隧道形成积水点。多处地下车库遭暴雨积水漫灌，车辆受损。

吞噬了生命和财产的城市地下空间，暴露了哪些问题？又如何做出改进呢？

扩张的地下空间，与消失的排水网络

近年来，中国各大城市大规模开发地下空间。据《2020中国城市地下空间发展蓝皮书》显示，从2016年至2019年，中国城市地下开发逐年增长，投资总规模保守估计达8万亿元。2019年，中国全国地下空间新增建筑面积约 2.57 亿平方米，同比增长 2.47%，新增地下空间建筑面积（含轨道交通）占同期城市建筑竣工面积的比例约19%。

中国农业大学人文与发展学院副教授孔锋在接受端传媒采访时表示，近年来各城市大规模开发地下空间，多数为满足经济活动的需求，相应的蓄水排洪网络建设被忽视。

以郑州为例，该市为了打通三环内老城区与三环外新区的交通瓶颈，实现“主城区内15分钟上快速路，快速路15分钟上高速”，于2007年规划建设28条下穿隧道打通快速路。然而，一位地下工程专家对《中国新闻周刊》表示，老城区的地下超级工程，因地上区域受限，往往难以保证应有的防汛设计。举例而言，为隧道周边排涝而建设的排水管，需要通过雨水口、雨水井接收降雨。位于最表层的雨水口的作用是迅速收集雨水，因而一般垂直设于雨水井上，例外情况下设在雨水井上游一两米处。但郑州多条隧道的规划都显示，因为新建排水管道距离道路红线不足1米，无法就地设置雨水口，只能将雨水口安排在雨水井上游3米甚至更远的位置。

排水网络需要占用城区大量的地下空间，若在前期规划阶段没有纳入考量，后期则难以完善。孔峰强调，郑州面对的难题并非特例。中国虽在16年修订了《室外排水设计规范》的国家标准，但由于这份标准制定得太晚，许多城市普遍没有达标。碍于管网对接与日常养护的高成本，很多建成区无法更新其排水系统。

“目前大范围更新换代现有的排水系统在中国不具备操作性，只能通过在新建城区时预先规预。像郑州这种特大城市，由于很难大规模重新改造地下管网，特别是老城区的管网改造可能还涉及拆迁问题，很难在短时间内提升管网标准。”孔峰说。

根据该标准，城市内涝防治设计重现期，中等城市和中小城市（常住人口100万以下）为 20～30 年，大城市（常住人口100万以上）为 30～50 年，特大城市（常住人口500万以上）为 50～100 年，超大城市（常住人口1000万以上）为100年。这一标准还要求在商住建筑物和道路等处，常规雨水管渠排不了的多余径流，必须通过修建入渗、调蓄、抽排等设施来达到保护要求。

而据统计，中国承担防洪任务的640多座城市中，城市暴雨洪涝标准小于50年一遇的约占80%，达到100年一遇的不超过10座，50年一遇以上的进展18%，还有约21%的城市未达到10年一遇。

预警与普查

除了提升城建部门的排水标准之外，孔峰强调，也应完善各个城市的预警机制，保证不同部门之间的联络畅通。目前，应急预案太过粗糙，并且偏向于理论和整体思路，可操作性不强。

7月19日至20日，郑州市气象局连续发出5次暴雨红色预警信号。根据中国气象局颁布的《气象灾害预警信号及防御指南》，暴雨红色预警意味着“停止集会、停课、停业（除特殊行业外）”。

但作为一家提供专业技术服务的事业单位，气象局发布的各类红色预警并不具有行政强制力，而只是一种提示性信息。孔峰向端传媒表示，其针对暴雨红色预警所建议的“三停”要求没有得到有效执行。

《财新》发表的一篇评论中称，中国城市防汛应急体系中，具有行政效力的“三停”通知，一般要由当地防汛抗旱指挥部（下称“防指”）签发，这通常需要经过防指的组成单位负责人进行集体会商，再由防指主要负责人进行综合决策。

而翻阅郑州市及河南省的防汛应急预案，包括2019年5月印发的《郑州市城市防汛应急预案》和2020年7月河南省防汛抗旱指挥部印发的《河南省防汛应急预案》，均没有找到关于“三停”措施的相关流程和规范。

7月21日，河南暴雨造成多人伤亡后，中国交通运输部办公厅紧急印发了《关于切实做好城市轨道交通防汛工作的紧急通知》，要求运营单位“对超设计暴雨强度等非常规情况下采取停运列车，疏散乘客，关闭车站等应急措施”。7月26日，中国国家发改委也发布了《关于加强城市重要基础设施安全防护工作的紧急通知》，要求按照最严酷的极端天气情况完善应急预案，建立第一时间响应机制。“该停学的停学，该停工的停工，该停业的停业，该停运的停运”。

“未来地下空间发展应该是立体和多元化的，不能用于同一种职能。比如说最底层要尽量避免人流和产业。对于经常遭受暴雨的地区，要有相关的措施出台，配备抽水的措施，或者在关键时段停止经济活动。”孔峰说。此外，还要发展深层隧道排水系统和大型调蓄设施等综合性措施，包括建设大型地下泵站、深度排水隧洞（地下人工河）、大型地下蓄水库等，与老城区原有的地下浅部排水管网一起，构建完备的排水网络。

同济大学建筑与城市规划学院副教授赫磊对《中国新闻周刊》提出了相似的建议。他认为，在易受灾地区开发的地下空间，平时作为停车、地下车道等功能区，一旦发生极端内涝灾情，则可通过管理手段提前预警，快速清空地下空间内的人员和车辆物资，作为雨水调蓄池。险情过后排出滞水，转换为平时使用功能。

风险普查也至关重要。“地下空间所处的地貌环境是不是低洼区，在暴雨洪涝风险中处于什么样的特征。基于这样的风险系数普查，我们能知道未来如何更好地防范。”滕五晓表示。

2021年5月，在前一年完成试点工作后，中国国务院宣布将展开首次自然灾害综合风险普查。该普查将调研每个城市过去历史灾害的情况，以及每个城市的自然、社会环境，计算灾害性天气可能致灾的风险点、风险区域和致灾阈值。普查结果将推动气象灾害风险预警业务发展，并用来指导全社会科学设定各区域基础设施的气象灾害防御标准。滕五晓表示，目前，普查项目还在数据采集、模型研发的阶段，预计在2022年公布结果。

香港有哪些经验？

相比内陆城市，依海而生的香港长年处于易受台风和暴雨侵袭的“高危地带”。资料显示，香港每年平均雨量大约为2400毫米，相当于郑州的四倍。香港拥有完善的防洪政策，各部门之间的分工明确、其防患于未然的取态，值得具较少应对极端天气经验的城市作参考。

专责防洪及污水处理的渠务署以书面形式回复端传媒的查询，其发言人表示，因应香港“山多平地少”的地势，渠务署制定了“防洪三招”，分别为“上游截流”、“中游蓄洪”，以及“下游疏浚”。“上游截流”是在半山处或中途截住雨水，透过雨水排放隧道或排水渠道把雨水直接排入大海。“中游蓄洪”指在暴雨时将雨水暂时贮存，避免下游排水系统不胜负荷而出现水浸。“下游疏浚”则是在下游的排水系统增加或扩阔排水渠或河道。

因应上、中、下游需求，渠务署已完成位于港岛西、荔枝角、荃湾及启德的4条雨水排放隧道，并利用地下空间，设立4个分别在大坑东、上环、跑马地及安秀道的大型地下蓄洪池作防备之用，减少雨水涌入市区的可能。其中，香港最早启用的大坑东蓄洪池于2004年竣工，容量为10万立方米，可抵御50年一遇的暴雨，即每小时超过100毫米的降雨量，大大改善了该地区的淹水问题。另外，应对新界北部的低洼地带常年有泛滥成灾的问题，渠务署亦于村内设置雨水泵房、蓄洪池等，提供防洪保护。1994年迄今，渠务署已把126个局部地区的水浸黑点消除至4个。

水浸黑点

在防洪标准上，香港参考国际标准，用以规划和设计公共雨水排放系统。渠务署会根据各区的雨量资料、降雨模式、集水区特征和面积，以及地面状况进行规划和设计。至于坊间常会听到的“100年一遇”、“50年一遇”暴雨的说法，发言人称，其实是取自排水系统中的防洪标准：“暴雨重现期”。例如，市区雨水排放干渠的防洪标准必须能抗衡200年一遇的暴雨，以防广泛地区出现淹水情况。

暴雨重现期

署方在订立标准时，亦会将土地用途、社会经济需要、水浸后果，及纾缓措施的成本效益等因素纳入考虑原则。因此例如覆盖集水区范围较小的雨水排放支渠网络，则采用能抵御 5 0 年一遇的暴雨防洪标准，以符合成本效益。

此外，所有企业及部门在进行地下工程时，必须遵照渠务署的标准，例如在开发一条新地铁线路时，发展商除了制定其内部设计标准外，还要与相关政府部门及其他设施商讨地铁系统的设计上限，以保障各方权益。

而排洪方面须与渠务署不断协商的系统，当属由香港铁路有限公司营运的香港铁路系统（简称“港铁”）。香港铁路运输专业人员协会主席张年生对端传媒表示，港铁系统在运行其排水防洪设备和措施上共分作三个层次。

一是工程设计方面，港铁新旧的线路各设不同的防水系统。张年生称，由于1997至98年间香港雨量暴增，旺角区弥敦道近太子一带多次出现严重淹水问题，令太子站受到波及，雨水淹及大堂。他解释道，“于上世纪七十年代设计的太子站，其防水设计比较旧，所以并不能应对恶劣天气。”事件发生后，港铁公司改善了太子站的设计，在旧有的地铁线路隧道里面增设水泵系统，把雨水尽快抽走，接驳至渠务署的排洪渠，再适时排入大海。

今日，所有港铁站的出入口均设有较高的地台，站内个别位置亦设防，防止暴雨水浸时路面的水流入地铁站内。若水不幸流入地铁站内，地底站内仍设有水泵系统。地底隧道内亦设有防洪闸，若隧道水浸，防洪闸会即时关上，以避免雨水涌出。而新的线路在设计时，港铁亦把过去几十年最严重降雨量的可能性都纳入设计的考量中，张年生预料，这些措施足以应付黑雨或更严重的降雨量。

二是应变措施，张年生指，港铁内部的应急手册涵盖了对控制中心、列车司机等各方人员的指令，确保他们清楚遇到极端天气时应该如何处理。每个地铁站均设有沙包、挡水板等防洪设备，而当有风暴来袭时，职员会以人手方式操作相关指令，并协助有需要的乘客。

而在不同地区及路段，港铁均设有不同应急步骤和方法。由于港铁共有三种不同线路，分别为地底线路、地面线路、架空线路，故三种路段的处理手法各不相同。当天文台悬挂黑色暴雨警告或十号飓风警告（恶劣天气警告）时，地面和架空路段的铁路一定会停驶，只有地底路段能维持有限度服务。不过，如果发现隧道有可能水浸的迹象，港铁亦可能会停止地底路段的服务，保障大众安全。

三是各方配合，张指出，港铁内部每年设有定期演习，以确保应急手册的指令能够顺利实行。至于隧道内的防洪闸测试，港铁则至少每十年会安排一次多方演习，届时消防处、警察、渠务署等各部门均会派员参与。

尽管渠务处和港铁均在系统硬件设计上做出多重保障，但张年生提醒，防洪系统在工程设计的上限不能过分“离谱”。港铁公司在工程设计实际上也有时间、空间、成本的考虑，故难以完成不符合成本效益、也不实际的防洪设计。

“例如若要避免一条隧道在10分钟内被淹没，工程上的硬件设计自然能够阻止这种情况发生。那么可以解决1分钟内隧道被淹没的局面吗？如果1分钟可以，30秒呢？
这是一个无止境的问题。”

张补充道，“排洪关键不止在设计方，而是在‘如何避免和解决所有不良后果’的这个问题，着重点落在工程上我们要做好的风险评估，去衡量意外发生的机会和后果严重性。”

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