编者按：中国是全球产生垃圾最多的国家，年生活垃圾总量超4亿吨，却一直未能建立高效的垃圾分类回收系统。7月1日，上海成为中国第一个实行“垃圾强制分类”的城市，到2020年底，包括北京在内的46个重点城市也将陆续进入垃圾分类时代。
相比台湾，建立在公民社会基础上的垃圾分类，自上而下、运动式的“上海模式”是否走得通？一边鼓励垃圾分类，一边大力兴建垃圾焚烧厂，透露出怎样的执政逻辑和利益分配？在这场垃圾分类运动中，民众还可以争取哪些权利？端传媒将在今、明两天，通过上述三个角度探讨上海垃圾分类及其带来的思考。这是系列第二篇。第一篇对比了上海和台北垃圾分类政策的演进，请点这里阅读。
中美贸易战仍僵持不下、香港反逃犯条例引发大规模抗争还在进行式中，但习近平近几个月来，仍抽出手来对看似枝微节之事的垃圾分类政策连下十二道金牌，甚至今年六四30周年，在同时有许多军国大事的竞争下，习近平对垃圾分类的最新指示被雀屏中选为各大官媒的头条。为什么垃圾处理问题能成为中南海眼中重中之重的大事？
这一次习近平带头宣示积极推动垃圾分类，主要是对于已经呈现失控的广建垃圾焚烧炉政策进行微调。自从焚烧作为中国主要的垃圾处理模式后，垃圾政策由焚烧炉利益集团把持，形成产官学盘根错节、共生共荣的产业成长联盟（industrial growth coalition），造成严峻的治理失控问题，除了严重的环境污染，各地更爆发大大小小的反焚烧炉抗争，但焚烧炉利益集团还是打算以新建几百座的规模硬干下去。以垃圾分类减缓焚烧，其实已经有拖不得的无奈。
中国的焚烧炉产业能从无到有、到现在超过400多座成为全球最大的焚烧炉市场，来自于两个重要政策，第一个是市政公用基础设施的市场化改革，第二个则是再生能源上网电价补贴（编注：扶植可再生能源的一种政策，当可再生能源刚起步时成本过高，无法与现有发电模式竞争，政府采取加价或保价收购可再生能源的发电，以维持可再生能源的竞争力）。从1989年天安门事变之后，这个两个政策经由产官学的努力，从大范围的环境政策市场化，一步步具体化为市政基础建设市场化、再集中范围针对焚烧炉产业，使得中国焚烧炉产业在2012年之后，不仅确定成为中国主要的垃圾处理模式，也有井喷式发展。
在1989年六四天安门事变至1997年之间，有关焚烧炉的制度建立，主要是世界银行透过《中国环境战略计划》、《北京环境计划》及联合国以《中国21世纪议程》的贷款及技术优势，除了培养中国决策官员学习以科学分析方式，将市场化、经济发展阶段与焚烧炉采用时机挂勾，更促使中国在环境基础建设方面，允许以特许民间经营（Build-Operate-Transfer；BOT）的模式引进外资。中国政府最后为了引进跨国环境产业资本，于1995年通过《关于试办外商投资特许项目审批管理有关问题的通知》、《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，随后北京及上海等市就以BOT的模式引进外资，兴建焚烧炉。
环境产业市场化的效应除了引进外资、培养市场化官员之外，BOT的萌芽，中国各级政府也鼓励下海官员成立服务环境产业及政府顺利签约的BOT咨询公司，此外，1990年代末兴起的民间资本，部分投往环境产业，造成了进一步制度改革的需求。首先是有BOT经验的北京前副市长汪光涛担任建设部部长后，为了对抗部内保守官员及部门精简后人力不足，将法规制订外包给有市场信息及行业经验的BOT咨询公司，民间资本则与学界合作成立半正式协会，以舆论支持汪光涛，建设部顺利在2002年通过《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，本国民间资本正式被纳入BOT制度。在中央通过正式法令后，许多地方政府就快马加鞭积极推动，例如北京随后于2003年通过《北京市城市基础设施特许经营办法》、《北京市生活垃圾治理白皮书》，规定将鼓励以BOT模式兴建焚烧炉。