从2015年下半年开始，“网约单车”这个新鲜事物，一下子在中国火了起来。先是“摩拜单车”、“ofo单车”等配合手机APP，提供无桩式（不需要特定停放区的）公共单车租赁服务的公司拨地而起，不到一年内，纷纷获得过亿美元的资金支持。接着是“小鸣”、“优拜”等后随者势如破竹，也实现了数千万到过亿人民币的融资。
而在这些新兴服务以外，一些老牌的单车企业，如上海“永久”自行车，以及传统公共单车企业，也纷纷提刀，力图分一杯肥美肉羹。例如2016年12月，有76年历史的上海永久自行车与“优拜单车”携手入局，计划在2017年投放10至20万部网约单车。同样，以有桩式传统公共单车为主业，在全国210个市县有公共单车业务的“永安行”，也在十一月宣布入局网约车，宣布将在成都投放10万辆无桩单车。一时间，网约单车市场刀光剑影，硝烟弥漫，天昏地暗。
然而，对网约单车的报导和评论，多集中在这种商业模式是否可持续，却鲜少有人关注：这股趋势所代表的，是市场力量向传统政府固有领地斗智斗勇般的蚕食与刺探。
政府态度，决定单车命运
在中国，长久以来，政府一直是城市交通领域唯一的决策者和资源分配者。这不仅仅体现在政府决定城市交通领域财政投入、基础设施建设，实施规划和管治，更体现在政府具有界定“什么是好、什么是坏”、“什么是先进、什么是落后交通方式”的唯一权力。
我查询档案时发现，上世纪九十年代，当府刚刚定下基调说“自行车是城市交通混乱的主因之一”，单车及其相关设施，就从许多城市的核心区域迅速消失；而前几年，单车又被“洗白”，成为政府眼中“城市可持续出行的关键一环”，甚至连总理也为它“代言”后，沉寂十余年的单车迅速强势回归。这些变化正是和政府权力相关。
随着经济的发展、政府本身职能的调整、自媒体的扩张，在全世界新自由主义思潮的影响下，中国政府依旧牢牢控制着经济资源的分配权，但在社会规范和文化认知上，政府的权力却在收缩。民间团体、NGO、自媒体、学术研究者等各方，在出行方式是好是坏，交通规划是否合理的问题上，都开始施加一定的影响。政府对单车态度的转变，也与之密切相关。
但上述这些，毕竟只是“软”的层面。真正可以在经济和基建这些核心问题上与政府对话的，只有市场力量。
以失败告终的“公私合营”尝试
2007年开始，有桩式公共单车在巴塞隆那（巴塞罗那）、巴黎等城市岿然兴起。2008年，杭州市首先将其引入中国，随后这种模式在中国遍地开花。两百多个市、县出现公共单车项目，其基本分为两种：政府完全主导的，以及公私合营的。
公私合营这种模式最初的构想很好：政府进行最初建设，然后由私人企业运营，自负盈亏。可是在实际运作中，企业根本无法盈利，必须依靠政府的大量补贴才能维持。而一些得到补贴的企业，又把钱拿去做房地产等项目，对单车设施不管不顾。
在这方面，投资三亿人民币，有超十万辆自行车，却在运营四年后彻底瘫痪的武汉公共自行车项目，和其喊着“亏损”却保持盈利的运营商，是其中的典型。此外，如广州最早的公共自行车公司（旭日公共自行车）在2013到2014年黯然退场，则代表了另一大部分没有政府补助的私人企业。这些尝试都基本以失败告终，被政府运营模式取代。
一般而言，多数研究者和评论家们，将这一轮市场力量的失败，归结于公共单车利润太低，进而谈及其“公益性”与“盈利性”间的冲突。他们通常认为公共单车项目利润率低，不适合市场介入，只能依靠政府补贴，作为纯公共交通项目。
但这种论断未免有些武断和简单：一些已经退出这个行业的前公共单车私人经营者们谈及，他们其实有过至少听起来合理的盈利想法，比如将广告业务扩展、与银行合作、利用手机APP结合其他业务等等。但是由于政策限制，尤其是政府针对亭站建设和业务审批，以及广告运营业务的严格约束，这些设想最终都无法尝试。此外，在严格限制盈利手段的同时，不少地方政府却缺乏对公共单车项目具体运营的监管，使得不少骗财政补贴的私企得以存在。
归根结底，这种失败的本质，公共单车定位的模糊，以及相应的政府和市场角色的摇摆。当市场力量进入这个政府的传统领地时，他们和政府之间应该是什么关系？企业归化为政府的分支以补贴换利润？抑或是政府提供平台实现公益项目的利润化？很显然，那些已经退场的私人公共单车运营者们，并没有找到答案。
卷土重来的第二次尝试
而如今势头正盛的网约单车，正是市场力量切入单车交通领域的第二次尝试。虽然现在很多人，包括这些公司自己，都用“共享经济”这个标题谈论网约单车，但其实它们并非真正的共享经济。它们依旧是由企业提供的分时收费的租用单车——只不过没有了车桩。而就是这一点点改变，给了市场力量新的机会。
为什么？因为一旦没有了车桩，企业不但可以减少投入，更不用为了建桩用地审批、用水用电审批等一些问题与政府打交道。技术的进步，确实为市场力量解开了政治锁链，让其可以更轻易地进入这个领域，不必与政府有过多瓜葛。一个人，投入三五百万，就可以有一万辆基本的这种网约单车，扔到一个城市中，他就成为了“市场占有者”，顺带还有可观的押金以及网络流量。如此简单，当然引得无数英雄尽折腰。
然而事情真的这么简单吗？当一家企业往一个城市中投入100辆单车时，没有问题。当他投入10000辆时，就可能有问题。而当N多家企业都往这个城市投入上万辆时，那就一定有大问题。尽管目前多数城市的此类项目刚刚兴起，但已经开始有了“问题”的苗头——例如：单车乱停、占用人行道，或占用私人用地等；车辆成本由几千压到几百的成本战，引发的质量隐患；一些新入局公司对单车押金“易存难取”的微妙态度；不同企业间互相破坏对方车辆的恶性竞争等等。
这些问题使得政府必须再次现身。而企业也不得不面对那些“扑街”（阵亡）的前辈们曾经面对的问题：在城市交通这个领域，他们与政府究竟是什么关系？解答这个问题的根本话语权，其实在政府手中。
因为单车交通在各地情况不同，体量较小，中央政府在给出“应该促进单车交通发展”的基本态度后，就放手不管了。而摩拜、ofo等网约单车遍地开花之后，考验地方政府政治智慧与能力的时候就到了。在城市治理的基本逻辑上，归根结底，这些网约单车其实是“占地经营”，他们与摆摊卖烤串的小贩，没有本质上的分别——占用了公共空间，盈利归了自己。这也是为什么在很多地方，首先和网约车企业发生冲突的，是以打击小商贩而闻名的城管。然而，事情又不是这么简单——网约单车的发展确实迎合了公众的特定需求，也弥补了政府在该领域的失职。
也正是因为这种纠结，各地政府目前对于网约单车的态度差异很大。有如成都那样依照《成都市市容和环境卫生管理条例》，将上百辆单车拉进城管大院；也有如上海、广州的区级政府，与网约单车公司签订合作协议、保驾护航的。
更为有趣的是，这些不同的做法都“合规合法”。按照多数城市的管理条例，城管部门可以拖走目前绝大多数的网约单车。因为在多数城市的核心区域，究竟有多少、哪里是“合法”单车停放点，本身就是模糊而尴尬的问题。而同时，从交通发展，特别是推动单车交通的角度，不少地方政府又希望通过接纳网约单车，一方面解决交通问题，另一方面营造绿色、创新、包容的形象。
针对网约单车这一问题的纠结，某种程度上也反映出，中国的政府职能部门，及其功能条块化、专业化、部门化的城市管理模式，面对日益综合、彼此关联的城市现状时，暴露出种种问题。而对于企业而言，他们深知：只有成为政府在城市交通领域的协助者、补充服务者，甚至是外包服务者，才有可能生存和发展下去。摩拜的创始人胡玮炜，就将“政府的资助与补贴”列为了潜在的三大盈利点之一（据我了解，目前应该还没有企业得到政府直接补助。但有些企业，得到了地区政府行政上的支持，比如广州海珠区政府与ofo合作，打算在辖区内给共享单车划定出1200个专门的停车位）。
政府监管，未必是坏事？
其实，如果我们跳出公共单车这个具体议题，看一下整个单车交通领域，就可以看到：单车交通，其实包括车、人和路（包括停车设施）三大方面。目前，市场的力量有能力和机会介入到车的供应上。但在规范骑车和非骑车人的交通行为、提升道路和停车设施等方面，市场还是基本无能为力的。而这些领域，恰恰是政府最为擅长，也最为有效的。
那么，如果真的想要促进单车交通发展，不妨试试“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”。而在企业和市场可以发挥作用的地方，政府不妨安于监管者的角色，将更多的精力与财政投入，放到唯有政府可为之的那些领域。
毕竟，按照中国政府“为人民服务”的口号要求，一切服务于民众需求的行为，其实都可以算是政府职能延续。新兴的商业模式也好、民间行为也好，政府的第一反应不应该是警惕、排斥或者戒备。而是应该迅速分析其优缺点，扬长避短地将其融入整个社会运作体系之中。
而对于网约单车，无论是政府、公众还是媒体，不妨宽容一些，再给他们一些成长和摸索的空间。毕竟，现实世界的复杂性远超我们根据理论或者数据给出的解读与预测。而且，退一万步讲，哪怕这些企业最后都失败了，他们至少将单车重新带回了公众的视野与讨论中。这本身，就是不小的一步了。
最近，深圳市交委发布了《关于鼓励规范互联网单车服务的若干意见（征求意见稿）》以及《深圳市单车停放区（路侧带）设置指引（试行）》。这是国内首个针对网约单车的规范。在企业运作、车辆要求，以及停车规范，它都给出了规定。例如，它要求市交通运输行政管理部门，编制道路系统自行车停放区域设置导则，指出了区政府、公安部门、城管部门、市场监管部门等各方的相应管理职责；对网约单车企业要备案审核；对企业与用户的电子协议有一定的规范；要求押金由第三方监管；指出“所投放的车辆规模应与全市的车辆承载规模相匹配”等等。
针对这一规范，有些人认为是政府认可了这些企业的作用，利于网约单车发展。而还有些人认为，单是“押金由第三方监管”这一条，就可能掐死多数入局者。因为目前有一些想要入场的企业，实际上是冲着每位用户两百到三百的押金去的。对这些企业而言，单车实际上成为了迅速集资的手段，通过运作押金来牟利和吸引投资，是他们的首要目标。一旦押金要交由第三方监管，且要专款专用，就很可能又会打消一部分人的入场积极性。但无论如何，这终究是由无序走向有序的第一步。而且，掐死那些指望操纵押金赚取快钱的企业，为那些愿意一步一个脚印向前走的企业留下更多空间，也未必不是一件好事。网约单车的前景究竟如何，可以拭目以待。
（谭宏泽，城市交通治理方向博士研究生，香港城市大学公共政策学系）
编按：本文原题《前轮公益，后轮盈利——“网约单车” 背后的政企博弈》，刊载于政见CNPolitics，经作者授权，由端传媒编辑转载。