“境外NGO法为政府提供法律基础，以依法治国的外表来侵犯人民的权利。”一个不愿具名的伤残人士政策倡议组织负责人跟笔者说。
中国去年9月生效的《慈善法》，放宽了中国本土基金会向公众筹款的限制；今年1月1日生效的《境外非政府组织境内活动管理法》（境外NGO法），正式将境外NGO纳入常规监管制度；负责管理“社会团体”及“民办非企业”两类NGO的法例亦正进行修订咨询，标志着中国公民社会面临大幅改造。
表面来看，新法针对的是七千家在中国不同省份，甚至已植根小乡镇的境外NGO。可是翻阅《境外NGO法》全文，不难发现当中花了近三分之一的篇幅列明境外NGO资金进出中国的规定，以及未经官方批准下不得与中国境内团体合作。《境外NGO法》不仅增加境外NGO登记的关卡、限制它们的规模和业务范畴，更牵制了其与本土基层团体的良性交流。
中国政府深明，单用强硬手段如拘捕查封等人治色彩较重的政治罪来控制公民社会，会跟依法治国的论述产生冲突。因此它一改以往策略，用看似中立的监管制度来驯服公民社会。这包括扶植本土的公益团体，取代不听话的境外NGO；及通过控制NGO资金、刑事化未经批准的活动，来阴干（边缘化）境内的维权团体。
中国法团主义的失效
《境外NGO法》及其他法改，是要吸纳对管治有益的境外NGO，集中资源监管官方认为危机指数高的活动，并通过行政及财政上的差别待遇，来扶植本土公民社会，削弱境外NGO的影响力。
过往学界倾向以“国家法团主义”来解释中国公民社会。法团主义的逻辑，是将社会分成若干功能及利益团体，非官方的NGO可以存在，但当中必定有国家由上而下的管理。中国妇联及工商联团体，被官方安排管理属下的社会团体，就是法团主义的例子。
经历1989年民主自治诉求风潮，中共选择通过更严谨的法律来抑制公民社会发展。法律规管对社会团体狭窄的定义和双重管理制度，令大量组织无法登记，只能冒违法风险，或以商业登记形式暗地里活动。
然而十多年过去，公民社会已适应高门槛的登记制度。保守估计，中国在2006年有200至270万个没有登记的NGO，2012年已登记的NGO亦高达40万个。（注一）除了市场开放、全球化及社会公益意识提升等因素外，公民社会的蓬勃亦源于民政部无力执法。在中文大学社会学系教授安子杰的研究中，2011年的国家民政部负责管理1800个 NGO，但部门只有少于50个员工；有官员甚至对管辖范围内有什么团体懵然不知。（注二）另一个令北京头痛的问题，是地方官员对部分基层NGO只眼开只眼闭。
一个来自基层艾滋病团体的受访者说：“有很多人没有留意的是，有些在前线工作的低层官员和干部，是愿意跟非政府组织合作的。这些基层官员需要找人协助他们解决问题，因此欢迎我们。”（注三）
即使在极权国度，中央和地方都会出现决策上的分歧。每个政府部门都有自己的议程、利益或困难，例如，中央要求乡镇政府搞好教育服务，却没有提供所需的资源予地方政府。
美国米德尔伯里学院政治系教授 Jessica C. Teets 在《极权主义下的公民社会：中国模式》一书指出，中国官员一直在学习如何跟NGO打交道，因为不少NGO更了解普罗市民需要、更有专业人才资讯，甚至更有财力。政府要保持良好管治，有时候就要让步将NGO纳入咨询和决策过程，但让步过多又恐会壮大社会对专制的挑战。（注四）政府在两个目标间拉扯，微妙的平衡令NGO可以见缝插针地运作。
纯粹的国家法团主义失效，半官方社团渐渐消失。单是2008至2012年间，中国就已经发生了逾15000宗劳资纠纷引致的骚动和工业行动。中共认为是外国特务乘机在中国境内煽动“颜色革命”，因而竭力透过修改《国家安全法》、通过《网络安全法》等防范外国势力。可是，政府在扶贫、科研、教育、官员培训等范畴尝到公民社会的甜头，意识到全面打压这个资源丰富的领域是不智的，甚至会招惹反弹。
在这个背景下，可以理解《境外NGO法》及其他法改，是要吸纳对管治有益的境外 NGO，集中资源监管官方认为危机指数高的活动，并通过行政及财政上的差别待遇，来扶植本土公民社会，削弱境外NGO的影响力。
限制境外NGO业务范畴的登记制度
《境外NGO法》生效，意味着官方与境外NGO过去30年的暧昧关系告一段落，公安部正式从民政部接手登记监管的工作。《境外NGO法》第二稿发布时，并没有为“境外非政府组织”下定义，一度引起外地团体的忧虑。最终稿出台后，第53条列明境外学校、医院、科研及工程研究机构豁免管理法的监管。从这个举动可见，政府对科学工程及学术知识交流等有利施政的项目开绿灯。然而，第3条亦指境外组织只能从事经济、教育、体育、环境保护等九大领域。在这九个领域以外的NGO众多，它们是否合资格登记已成疑问。
在中国的牢固的NGO登记制度中，找到一个政府部门成为业务主管单位，是向公安部登记的先决条件，否则就无法登记。主管单位负责监管NGO的财政和活动等日常业务，公安部则作执法及最后守关人，双重管理制度亦因此被视为NGO的紧箍咒。设立九大领域的聪明之处，是当局毋须明文禁止一些行为，它只需要令NGO找不到相关业务主管单位便可。
尽管上年12月20日发布的主管单位名单中，可委托的政府部门比想像中多，但也不等于NGO都能轻易登记成功。在2004年，国务院通过《基金会管理条例》，这是境外基金会第一次有机会在中国注册。可是结果强差人意，12年来只有25个境外基金会成功。管理层Y的NGO在中国从事扶贫等跨领域逾十年，他忆述当时所认识的境外基金会中，绝大部分都想向当局注册，可是都塞在业务主管单位这关。
“政府部门根本没有诱因成为你的业务主管单位。而且有很多团体的业务是跨领域的，要找到同一个领域的政府部门做主管单位就难上加难。”他说。以扶贫为例，扶贫包括教育、官员法律培训、村庄水利及农业设施建设等最少十多二十个项目。当每个范畴都编排给不同的政府部门主管时，境外NGO根本搞不清应该找哪个部门成为主管单位。
监管境外组织的成本比本土团体大，中央不信任境外NGO，意味主管单位需要花更多资源时间看紧辖下NGO。其次，境外NGO登记单位是公安部；本土NGO则是民政部。公安部是NGO界的外行人，不如民政部明暸NGO的工作生态。运作起来，NGO的政府主管单位就要花更大精力跟公安部周旋，理顺监管工作。
面对这些措施，NGO很可能要自我限制在某范畴业务，又或找不到业务主管单位而离开中国。
限制境外NGO的业务规模
另一个令境外NGO头痛的，是第18条有关活动地域及分支机构的条款，将NGO的影响力削弱至可控范围。中国政府顾忌的，是一些有能力贯串全国网络的民间力量。纽约大学法学院亚美法研究所2009年的研究指出，中共曾容许美国福特基金会及国际共和学院提供技术协助给中国农村选举。这类相对政治敏感的工作之所以没有触动政府神经，是因为乡村选举对共产党整个统治基础冲击有限。（注五）
在新法例实施前，规模相对大的境外NGO都在不同省份有自己的项目，用签订备忘录等方法在各地成立项目办公室。然而，新法例禁止NGO设立“分支机构”，但对于“分支机构”的定义未有解释。公安部在上年尾发出的办事指南中，提及若NGO成立两个以上的代表机构，每个代表机构的活动范围不得重叠。严格来说，在北京开一个办事处，然后再在云南开一个协调办公室，很可能便触犯规定。大型NGO或需在每个省都找个业务主管单位才能登记，每个省份的办公室不能有从属关系，亦不能共同商议全国的工作策略。再加上第23条的财务指引规定，各地的办公室不能共享资源，令行政成本增加。事实上，部分基金会已经准备把中国的总办事处搬回香港，以克服法例设下的地域限制。
NGO需找到国务院或省级政府部门作主管单位；亦需向同级的公安部登记注册。清华大学公共管理学院贾西津教授认为，这个规定会造成本土公益资源的逆差。境外NGO即使只想到某个乡镇开展活动，都需要经过省公安厅、本地合作伙伴、双方的主管单位等重重架构，最少要六份不同部门的证明文件才可以落实项目。小型项目或NGO，很可能就会不够资源应付多重行政手续。“比如浙江一个县级市的民办学校，有可能凭借自身特色建立国际纽带，在加上前述审批门槛后，可能因为审批不畅或对方（境外NGO）不愿多支付时间成本而告终结。”
境外NGO正面对法制数面的围堵：注册及应付监管的成本大增、业务及活动范围受限，再加上不准在中国境内招募义工、不准筹款，及外籍员工面对的刑事检控风险，它们很可能被迫收窄中国的业务，甚至将亚洲的资金调到其他新兴开放市场，例如缅甸、越南等地。
这种公益资源逆差的影响已经不限于境外NGO，亦遏抑国内外NGO的良性交流，使本土基层团体更难受惠。
借境外NGO监控本土NGO
过往基层NGO的生存之道，是低调地在地方工作，与受惠NGO工作的地方官员形成心照不宣的默契。可是，当监管部门转到省级公安厅，地方成绩已经不是官员的首要目标时，本土NGO继续与被看紧的境外NGO互动，随时会自招麻烦。
适当开放公民社会，有时可以担当专制政权的缓冲，吸收及解决社会对政府的不满。早于五年前，深圳、广州、上海、北京等市政府已经开始向社区服务型的NGO“购买服务”，以提供拨款支持NGO向居民提供社工咨询、传染病教育及检验等林林总总的服务。再加上《慈善法》开放筹款权、招募义工权给私募基金会及社会组织，可见当局有意将公民社会导向公益与服务性质。将公民团体变成国家的附庸，是一种国家法团主义的进化。
在这场改造公民社会的博弈中，《境外NGO法》在境外及本土NGO中间加设一道防火墙，隔绝它们技术及财政来往，亦令倾向低调行事的基层NGO更易曝露在公安的雷达上。
中国有数以百万计未注册NGO，有些NGO则以工商注册运作。它们未能注册的原因，不外乎条例过于苛刻、找不到业务主管单位、关注的议题敏感等。未注册的NGO过多，民政部无力监管，即使国安国保的资源比较充裕，也不保证万无一失。
为了配合新法，国务院调拨了大量资源给公安部，在省市成立“境外非政府组织管理办公室”。过往强力部门可以透过约谈饮茶、跟踪偷听这些方法来打听境外NGO跟什么本土团体合作。有了这个专门监察境外NGO的单位，政府便能合法地要求境外NGO 交出活动纪录，通过监管数目较少的境外NGO，精准地监管跟它们有联系的基层NGO。
《境外NGO法》第16条写明，未成立代表办公室的境外NGO只能跟国家机关、人民团体、事业单位、社会组织四类组织合作；第9条亦禁止NGO未经备案下委托、资助、变相委托、变相资助中国境内的单位或个人。由于变相委托、变相资助的字眼过份含糊，单纯的摸底接触也可能触犯法例，更遑论正式合作。在防火墙下，境外及本土NGO继续合作都会面对双重风险。过往基层NGO的生存之道，是低调地在地方工作，与受惠NGO工作的地方官员形成心照不宣的默契。可是，当监管部门转到省级公安厅，地方成绩已经不是官员的首要目标时，本土NGO继续与被看紧的境外NGO互动，随时会自招麻烦。
垄断基层NGO的财政资源
财政独立、资金来源多元是NGO能够独立运作的前提。相对于香港民间社会较高的筹款能力，中国未有注册的基层组织根本不能对外筹款，其资金只能靠个人私下捐款、向本土基金会申请资金，以及接受外国组织的捐助。安子杰教授曾访问263个基层 NGO，当中有55%的团体曾接受外国基金会、企业或NGO的捐助。（注六）在另一项研究中，有很多基层NGO代表反映，一些跟政府有联系的NGO长期霸占很多本地企业的捐款，独立的NGO在企业前没议价能力。（注七）
当境外NGO与本土基层NGO的财政联系被切断后，后者就要思考如何开拓新的资金来源。《慈善法》虽然只赋予公开筹款权予数类基金会及机构，但第26条却指“不具公开募捐资格的组织或者个人或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作”，吸引基层NGO依附合资格的基金会或大型社团筹募资金。当然，这类合作依然受第104条有关限制危害国家安全及社会利益活动的条款限制。
独立基层NGO面对财政压力时，出路似乎只剩下政府的“购买服务”或依赖具筹款能力的本土基金会。然而殊途同归，无论选择哪种方法，结果都是引来政府的监管干预，甚至要自我审查、避免从事敏感议题来维持资金来源。
结语
“七不讲”中包括“公民社会”，中共怕的是一个多元而有批判性的公民社会，因此推出一系列法改来阉割NGO界的多元性，甚至将其收编成为稳定社会的工具。令人忧心的是，这个富中国特色的“公民社会”不需要赤祼祼的暴力控制，只需依靠阴干和边缘化手段来排除异己。如何在社会服务型、去政治化的NGO界延续对体制的批判性，是公民社会各持份者急须回应的问题。
（杨政贤，香港大学人权法硕士、民阵前召集人。）
注一：Keping Yu, “Civil Society in China: Concepts, Classification and Institutional Environment” in Zhenglai Deng (eds), State and Civil Society: The Chinese Perspective (World Scientific 2010), 88.
注二：Anthony J. Spires, “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State: Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs” (2011) 17(1) American Journal of Sociology 1, 24-5
注三：Anthony J. Spires, “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State: Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs” (2011) 17(1) American Journal of Sociology 1, 12.
注四：Jessica C Teets, Civil Society under Authoritarianism: The China Model (CUP 2014)
注五：Deyong Yin, “China's attitude toward Foreign NGOs” (2009) 8(3) Wash. U. Global Stud. L. Rev 521, 36-8
注六：Anthony J. Spires, Lin Tao & Kin-man Chan, “Societal Support for China’s Grass-Roots NGOs: Evidence from Yunnan, Guangdong and Beijing” (2014) 71 The China Journal 65, 82-6.
注七：Jillian S. Ashley & Pengyu He, “Opening One Eye And Closing The Other: The Legal And Regulatory Environment For ‘Grassroots NGOs’ In China Today” (2008) 26 B.U. Int'l L.J. 29, 61.
注八：本文部分内容来自作者硕士论文 “China Foreign NGO Management Law-Its target and impact assessment on civil society”