![资深外交家、现为美国布鲁金斯学会(Brookings Institution)资深研究员的卜睿哲(Richard C. Bush)。](https://d32kak7w9u5ewj.cloudfront.net/media/image/2016/11/53a5fce93afb4eeab9ed33d540b4034a.jpg?imageView2/1/w/1080/h/720/format/jpg)
“我研究香港,是因为美国很少人关注这个地方。”资深外交家、现为美国布鲁金斯学会(Brookings Institution)资深研究员的卜睿哲(Richard C. Bush),在美国大选前的一个月来到香港,宣传新作 Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan。
卜睿哲是著名的东亚问题专家,也是美国政界、外交界的重量级人物,历任美国众议院属下委员会、国家情报委员会成员,亦曾任美国在台协会(American Institute in Taiwan,简称AIT)理事主席。从 AIT 卸任后,他加入被视为“高官旋转门”的著名智库布鲁金斯学会,担任资深研究员、东亚政策研究中心主任,并写下一系列关于两岸及中日关系的书籍,包括《未知的海峡:两岸关系的未来》、《一山二虎:中日关系的现状与亚太局势的未来》、《台湾的未来》等。
对于卜睿哲来说,香港并非陌生之地。1960年代,卜睿哲跟随传教士父母来到英殖香港,生活了五年,渡过少年岁月。“当时入读传统英式学校,完全没有认识到中国。但香港的经历却改变了我,令我决定投身中国研究。”自此以后,他不时回到香港,自言在这里有不少朋友。2011年,他更在香港大学当了半年的访问学者,教授中美关系。很多香港学者获邀到布鲁金斯学会当访问学人,卜睿哲既是他们的推荐人,亦是上司。
虽然卜睿哲与香港渊源甚深,但原来其新作,是今年69岁的他第一本研究香港的著作,也是布鲁金斯学会第一本以香港为题的出版物。
《Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan》
出版日期:2016年10月
出版社:Brookings Institution Press
作者:Richard C. Bush
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国际聚光灯下的香港
近年香港接连经历“反国教运动”和“雨伞运动”,一跃登上世界舞台,受到国际媒体空前的关注,成为外界观察崛起的中国势力如何膨胀的一扇重要窗口。在全球学术界,香港研究除了本地学术圈以外,一向乏人问津,但雨伞运动却令香港摇身成为炙手可热的研究议题。不少新出版的社会运动研究专书,即使内容没有谈及香港,也纷纷以雨伞运动作为封面,例如2015年出版的 The Oxford Handbook of Social Movements。卜睿哲的新著亦不例外,封面上的一把黄伞,寓意呼之欲出。
身为美国前官员及著名智库的研究员,在这个敏感时刻写香港,有没有特定政治目的?卜睿哲说:“我只是习惯每次写完有关台湾的书后,就会研究其他东亚地区。研究香港的想法始自2013年夏天,当时正值政改争议,有预感香港未来几年的政治发展将会很重要,所以选定了香港。”
有自由没民主的香港
有趣的是,以雨伞为封面的新书,雨伞运动却不是当中的著墨点。卜睿哲更关注的,反而是这场占领运动的前因后果,以及背后的制度因素。
卜睿哲在书中指出,香港政治制度中有自由、没民主的混合性(hybridity),源自中英谈判角力下的妥协,并奠定了今日建制和民主阵营对峙的局面。卜睿哲把这种混合性称之为“自由专制”(liberal oligarchy)。“自由专制”一方面大抵维持了法治、独立的司法制度以及各种公民自由,另一方面却拒绝实行全面民主选举,并且通过功能组别和特首选举委员(选委)等非民主利益集团架构,使权力集中在少数精英和北京的手上。卜睿哲认为,后者是构成贫富差距、分配不均以及楼价高企的制度源头,但北京却善于利用这种权力架构与商界精英进行利益交换,透过赋予和保障特权来换取政治忠诚。
卜睿哲在书中提出了一些建议,包括扩大财富分配、改革行政体制、扩大立法会的选民基础等等,让学界称为“缺乏整合衔接”(disarticulated)——也就是行政、立法机关和公务员团队出现不协调甚至断裂——的政制,得以重回正轨。但他认为,更重要的,是北京要看到民主是解决管治问题的良方,除了在短期内实行渐进的民主改革,长远还要改善“一国两制”,例如容许行政长官能有政党背景、摈弃行政主导、实行类似议会制的政党政治,以及改革包括比例代表制的选举制度。
然而,对不少香港人来说,在这个连公民甚至人身自由也难以保证的年代,这些建议仿佛遥不可及、十分“离地”。铜锣湾书店、立法会参选确认书、媒体被中资收购及言论自由收窄等一连串事件,甚至令港人感到香港连仅余的自由也在迅速流失。
卜睿哲也注意到这些事件:“我感觉到,北京近来更肆意地侵蚀香港的自由秩序(liberal order)。最令人不安的固然是李波事件,那是伤害‘一国两制’最赤裸的一次。”至于有指铜锣湾书店事件有所谓的“中央专案组”,可能涉及中央高层指令,卜睿哲则回应得十分谨慎:“我不去揣测事件的始末,但这件事却显示了大环境的转变。北京近年越来越强调国家安全,甚至连香港的政制也视为国安的一部分,认为必须对香港事务保持一定程度的掌控。这恐怕是传统共产党思维──可以容许法治、民主的存在,但前提是不要防碍中央的控制。”
“独立非务实策略”
在台湾事务上,卜睿哲是典型“沟通派”,对激进台独有保留,认为两岸必须在现状下寻求共识,避免兵戎相见。那对于香港的自决派和独立派在新一届立法会中取得不少议席,卜睿哲又有何看法?“我们都明白为何本土派会出现、为何年轻人会支持独立,这些都不难理解。”但他话锋一转,“可是,民主运动需要团结地争取对方让步,但很可惜,现时的民主派,或称非建制派,比以往更碎片化。”
访问当日,正值立法会议员宣誓就任,非建制派议员一如既往在誓词中加料,然而“青年新政”的梁颂恒和游蕙祯,更在宣誓时用上“支那”一词,并展示“Hong Kong is not China”(香港不是中国)的标语。事件卷起了一场政治风暴,先是全国人大常委会在11月7日主动就《基本法》第104条释法,及后高等法院裁定梁游二人宣誓无效,并且丧失议员资格。虽然梁游的做法被抨击辱华,受到社会舆论谴责,但支持港独、自决的港人有上升趋势,却仍是难以回避的事实。港独自决议题,会否伴随新一届立法会登上政治议程,继续发酵?民主运动能否借着本土思潮冒起而重新起步?
在这两个问题上,卜睿哲是不折不扣的现实主义者:“独立并不是务实的策略,民主阵营应该在一国两制的框架内寻求共识。在我看来,独立是一条已经走过了的桥(a bridge crossed),早在七八十年代已被英国人烧掉了。英国并无意在香港实行传统解殖的道路。”
假如港独在目标上是空中楼阁,作为民主运动的动员策略又是否可行?“也可能吧,但我认为这会更加触动北京的神经。如果真的要追求独立,那么独派需要有更周全的计划,要知道终局(endgame)在哪里,以及有相应的离场策略(exit strategy)。从策略上来说,香港始终需要由开明(enlightened)建制派推动政改,在现有框架下寻找空间。他们要说服北京,民主其实对香港利多于弊,而普选是达到良好管治、社会平等的最佳办法。”
卜睿哲坦言这是理性务实的策略,在政界打滚多年的他看来,政治是妥协的艺术(the art of the possible),不宜空谈理想。但活在刻下香港,不少民主支持者的日常充斥著失望、无奈和愤怒,他们还会否认为有理性沟通的空间?而对于认定独立是唯一出路的年轻一代来说,卜睿哲这番话,又是否能听得进耳?
![卜睿哲(Richard C. Bush)来到香港宣传新书《 *Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan*》。](https://d32kak7w9u5ewj.cloudfront.net/media/image/2016/11/827251318adc4f79adca8de4d926ef8d.jpg?imageView2/1/w/1080/h/720/format/jpg)
美国“重返亚洲”有利香港?
除了港独推动者外,也有人把希望押在大国的政治角力上,憧憬美国在“重返亚洲”(Rebalancing to Asia)的政策下,透过壮大香港的民主力量来制衡中国。卜睿哲却认为,这是一厢情愿的看法。他在书中的其中一章,详尽地梳理了从港英年代到回归后美国的对港政策,指出美国一直支持香港推进民主,但前提是不能僭越北京对港的主权。
1992年国会通过的《美国—香港政策法》(US—Hong Kong Policy Act),规定国务院每年向国会提交有关香港发展的报告,并且根据评估香港是否有“足够自治”(sufficient autonomy),来决定会否继续对港履行跟中国的区别对待,实施有关商贸、税务、引渡和技术转移等双边协议。但卜睿哲认为,《政策法》实际上只有象征意义,因为何谓“足够”的诠释空间可以很大,而且即使认定香港的自治状况受损,法例亦没要求行政部门作任何实质行动。
《政策法》报告一直维持至原定的2007年,但雨伞运动一役却令国会暂时重启这个做法。2014年底,民主、共和两党议员甚至在国会提出被视为《政策法》强化版的《香港人权和民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act),当中除了继续要求国务院提交年度报告外,还加入新规定——要求总统在实施对香港任何新的贸易及经济优惠政策前,必须事先核实香港享有“足够自治”。
但正如卜睿哲指出,美国的立法和行政部门在香港问题上一直有不同取态,前者以道德挂帅,但他们施加的压力,未必足以左右后者务实保守的外交决策。
总统大选后的新一届美国政府,有没有可能改弦易辙?访问之时,美国总统大选结果仍未出炉,卜睿哲如此预测:“如果希拉里在选举胜出,那么美国对港的政策应该会维持现状,即是在民主和主权之间取得平衡。”意思是不会主动介入香港民主进程?“对,但美国会密切留意任何企图破坏香港自由秩序的举动,我认为这里最重要的是法治。”
但“破坏”的标准是什么?譬如说,如果北京最终以人大释法来限制公民的被选权、甚至取消民选议员的议席,这是否算作一种“破坏”?卜睿哲显然再次谨慎起来:“我不回答假设性问题。但北京应该慎重考虑释法的后果。我肯定,如果北京打算动用人大释法,很多建制中人将会反对。个人认为,第一,没有行动的言论并不构成煽动行为,这是普通法一个很好的原则。第二,更好的解决办法,就是交给选民吧。”
共和党、特朗普执政,香港契机?
跟很多人一样,两者的结果都令卜睿哲大跌眼镜,不只是特朗普(川普)爆冷当选美国总统,而且事实证明北京不惜代价也要堵截港独派进入体制。卜睿哲在电邮中这样回应:“个人十分关注人大释法以及它对自由秩序的冲击,尤其是在法院判决前主动进行释法,显示了他们对法治并不尊重。至于特朗普当选如何改变美国对华政策,现在还未明朗,但我认为要让新上任的官员知道,对华实施贸易制裁(例如关税),将会无意中损害香港利益(inadvertently hurt Hong Kong)。”
在特朗普候任之际,香港学运领袖、现为“香港众志”秘书长的黄之锋近日访美,成功促使共和党参议员、曾参与总统党内初选的马克.鲁比奥(Marco Rubio,鲁比欧)承诺在国会重提《香港人权和民主法案》,并在草案加入新内容,包括要求总统点名(identify)曾经打压香港人基本自由的有关人士,并且赋予权力冻结他们在美国境内所拥有的资产。
不过,虽然大选后共和党控制了行政和立法机关,可能会减低对草案的阻力,但个别议员对香港问题的高度关注,能否改变美国政府在外交政策一贯的务实作风,仍然是未知之数。假设美国将维持务实的对华政策,它在香港的民主进程上,可以扮演什么样的角色?
美国在香港民主进程上的角色
书中提及一个建议,就是让美国在本地不同政治持份者之间,担任中间人角色,卜睿哲称之为“知性协调”(intellectual facilitation):“这种角色类似调解,但又不完全是。做法是让不同阵型交流意见,令大家理解各方立场,借此建立互信。过程由持份者自己推动,我们不会有既定立场。”
新任美国驻港总领事唐伟康(Kurt Tong)刚刚上任,会否做出这种尝试?“我不认为现在时机成熟,不同阵型实在太过分裂。美国只做务实、可以做的事情。”
隔岸观火的卜睿哲,可能比很多局内人都要看得清楚,但对于香港民主前路,除了寄望北京软化,他也似乎没有更好的办法:“当务之急是重启政改。如果北京愿意让步,应该在2017年中共十九大后会有分晓。”