“五一”假期前夕，凯悦、洲际、万豪等多家国际酒店集团以“营业税改增值税”为由宣布：自5月1日起，中国客房将在报价之外加收服务费和增值税，引发舆论哗然。
财政部部长楼继伟在25日说：“价格调整本来是酒店的经营行为，但把涨价扣在营改增头上，是一点道理都没有的。” 随著酒店调回原有价格，这场税制改革的第一次公众亮相也告一段落。
然而，受到“营改增”影响的，不仅仅是住宿业，这一改革的全面推行，对于与国民生活密切相关的金融业、餐饮业等服务业，产生了很大影响；不同行业、不同企业的情况各有不同，“营改增”带来的税负变化究竟如何，会不会对商品价格造成影响，都因人而异，也因此值得保持关注。
“营业税 vs 增值税”的身世
2016年3月24日，财政部和国家税务总局联合发布了《营业税改征增值税试点实施办法》等四个文件，全面规定了建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四行业加入试点后的方案内容，自2016年5月1日起执行。这标志着“营改增”的全面推广，营业税将彻底退出历史舞台。
在中国的税制体系中，增值税是最为重要的税种。根据财政部发表的《2014年全国一般公共预算收入决算表》，2014年全年全国国内增值税共计30855亿元，占全国一般预算收入的22%，稳居第一大税种。
增值税的雏形开始于1979年，当时仅针对部分行业和产品征收。1994年分税制改革，对增值税进行了全面、彻底的改革，增值税成为流转税的核心，其征税范围包括货物的生产、批发、零售和进口四个环节，此外还包括加工劳务和修理修配劳务。
与此相对应的是，提供劳务及不动产转让与出租，征收营业税，其基础税率为5%。营业税的历史更为悠久，可追溯到1949年之前。1984年，中国复征营业税，并于1994年出台《中华人民共和国营业税暂行条例》，对其征收进行了规范。
至2009年，全国所有地区、所有行业推行了增值税转型改革，从而形成了今天“制造业以增值税为主要税种，服务业以营业税为主要税种”的流转税体系。
税权进一步倾向中央
增值税和营业税这两大税种，不仅对应着制造业和服务业，还体现这中央和地方政府的财政关系。
根据1994年的分税制改革，营业税全部归属地方政府，增值税则由中央政府和地方政府按照3比1的比例分成。1994年税改摒弃了80年代以来，中央和各省一对一谈判的“财政包干”制度。在先前的“包干”制度下，有的地方政府每年缴纳财政收入的一定比例给中央，有的地方政府则每年上缴定额资金，还有部分财政困难的地区，每年从中央政府那里取得固定额度的财政补助。这种央地财政关系是一对一谈判而成，地方政府争相与中央政府谈判，以求获得更好的留存收入。
“财政包干”的结果便是，中央政府在全国财政收入中的占比，从80年代中叶的40%下降到90年代初的不足30%。财力不断向地方倾斜，导致了中央对地方的控制力下降，一些不利于国家统一市场的问题，如地方保护主义和地方乱收费等，层出不穷。
1994年的“分税制改革”，扭转了“地强央弱”的局面，通过设立国家税务局和地方税务局两套体系，实现了中央税和地方税的分别征收。央地分享税（如增值税）也由国家税务局统一征收，随后将地方分享部分转划给地方财政。国家税务局垂直管理的方式，确保中央税和分享税的征收，不受地方政府的干预。这次改革，使得中央政府财政收入占比提高到了50%左右。
进入21世纪之后，财权有进一步向中央集中的趋势。例如2004年开始，企业所得税也从原先的地方税改为央地分享税，中央和地方按照6比4进行分享。因此，在“营改增”之前，营业税成了地方政府的仅剩的主体税种，其收入约占全部税收收入的三分之一。
因此，对于今天的“营改增”，地方政府必然抱有复杂心情。如果增值税的央地分成比维持原来的3比1，且按照总理李克强的要求，“营改增”之后所有行业的税负“只减不增”，那地方政府的税收将大幅度下降。
为此，国务院于4月30日发布通告，将增值税央地分成比例将暂时调整为1比1，使得地方财政收入得以保障。但地方财政仍然将因为改革，失去一个独享的主体税种。其税收政策，仍将受制于中央政府和国税部门的征管力度，地方财政的自由度将受到影响。
总体而言，虽然地方的财力不会有太大的变动，但财权将进一步上收中央。对于如何重构地方财政的主体税种，现在有很多意见。例如，开征住宅持有的房产税作为地方财政主体税种，已得到一些认同，但在如今，三四线城市地产去库存压力巨大，房地产行业的不稳定性高企，这一税种能否推行，还有较大疑问。
税务部门与服务业：尚需适应
这次“营改增”的实施过程，是“伤筋动骨”的税制改革，不论是涉及的企业还是税务部门，都面临着适应与调整的过程。对于税务部门而言，由于增值税属于分享税，由国家税务局负责征收，所以“营改增”之后，大量原本向地方税务局缴纳营业税的企业，改为向国家税务局缴纳增值税，对国税系统形成了巨大的工作压力；而地税部门的工作量则将大幅度下降。
据笔者了解，整个4月份，各地国税部门都在加班加点，和涉及的企业做“营改增”衔接工作。此次“营改增”之后，若不再有税制的大幅度调整，国地税稽征机关的人员编制需要大幅调动，以平衡人员编制和工作量的比例。
对于服务业企业而言，“营改增”后财务处理必须从头学起，在4月份这个非传统忙季，不少会计所的税务部门也都在加班加点地为企业衔接“营改增”忙碌。五一之后，涉及的企业在具体操作中会遇到怎样的问题，又要如何与国税沟通，还需要时间检验。
“发票抵扣法”的可能误差
这次税改会对稽征实务造成一定冲击，其中之一是可能造成“发票抵扣法”的误差。
分税制改革以后，中国的增值税一直采用“发票抵扣法”进行征收──也就是根据销售额，按规定税率计算出“销售税额”，然后扣除取得商品或劳务时所支付的增值税款（也就是“进项税额”），其差额就是增值部分应交的税额。这种计算方法，体现了按增值因素计税的原则。
“营改增”之前，增值税只有两档税率──一般税率17%，以及适用于农产品等极少数行业的减低税率13%，因此使用发票抵扣法，基本可以计量准确。在“营改增”过程中，考虑到服务业使用了较多劳动力，而劳动力成本没有进项税可抵扣，为了使服务业税负与先前5%的营业税相比“只减不增”，便给服务业设定了11%、6%和3%三档增值税率，增值税税率由原先两档变成了五档。
这样一来，一旦产业链中，上下游企业（例如，上游物流业，对下游制造业）适用的税率不同，在应用“发票抵扣法”进行增值税征缴的时候，就会产生抵扣不准确的情况。
若上游企业适用较低税率，下游企业适用较高税率，就会产生“抵扣不足”的情况；也就是下游企业的“进项税额”的计算税率，低于“销项税额”的计算税率，使得用后者减去前者所算出来的“应缴税额”，会高于理论上基于产出增值真正应缴的增值税。反之，当下游企业适用的税率低于上游企业适用税率时，会出现“抵扣过度”的情况，即下游企业实际缴纳的增值税，低于其理论上应缴的增值税。因此，相较营业税，实行增值税之后企业可以有了抵扣，但具体的抵扣是否能达到减税效果，需要进一步推敲的。
房地产与金融的例外？
此次“营改增”，也把房地产交易和出租的营业税改为增值税，但还是由地方税务局进行征收，税率为5%。这种增值税的征收方式，除了计算公式有所不同，本质上和营业税并无太大差异。对比于绝大多数服务业行业受“营改增”的较大影响，政府似乎不想太惊扰二手房转让和出租，这在一定程度上也说明，目前房地产市场对于税收的敏感，以及房地产行业本身对地方政府的重要性。其实，从税制设计来看，由于交易主体多为个人，这种“增值税”与个人所得税已经几无差异，完全可以归并为一个税种。
另外，金融业的部分交易（如质押式买入返售金融商品、持有政策性金融债券等）原先属于同业业务免征营业税的范畴，此次“营改增”细则出台时，同业业务的免税正面清单未将其列入，导致业内对于税负上升的担心。这些业务主要是日常资金往来，从而税收新政，甚至有可能影响到市场（货币）流动性，这对于财税部门而言肯定是意料之外的。为此，财政部于“营改增”前夕的4月29日出台紧急通知，明确指出，质押式买入返售金融商品、持有政策性金融债券属于同业业务利息往来收入，不征收增值税。
“伤筋动骨”税改的勇气
类似这种意料之外的结果还会不断涌现，“营改增”对于宏观经济的影响面会比我们想象的要来得大。中国太大，经济的参与方又十分复杂，因此每次大规模税制改革都难免会伤筋动骨，难以在事前准确预判，改革对受波及的企业税负会造成怎样的影响。也很难说税负变化会怎样影响商品价格，影响到消费者的福利。
在中国，大刀阔斧的改革已经越来越难，这其中既有利益集团游说的因素，也有着中央政府对改革所造成不确定性，从而影响经济社会稳定的担忧。
无论如何，这次“营改增”的大规模税制改革，本身是一件很有勇气的事。人们可以期待此次税制改革，能有利于经济长期健康发展，并为今后税制的进一步完善提供空间。此次改革也有机会唤起政府和公众对于今后进一步的改革的希冀和动力，以排除中国经济运行中存在的无效率因素，为经济长期可持续发展打开空间。
（张牧扬，上海财经大学中国公共财政研究院助理教授）