房价疯涨、土地紧缺的深圳，下一步准备：向海要地。
3月2日，为了进一步解决房价问题，深圳市委书记在接受当地电台访问时表示深圳将填海55平方公里，一时哗然。
55平方公里，相当于一个半澳门的大小。过去深圳发展的30年间，总共填海面积100平方公里；以香港100年的填海历史计，总共填海面积也不过是76平方公里。
55平方公里到底从哪里来？
深圳与香港一河之隔，共享四片海域，从西至东因此是：前海湾、深圳湾、大鹏湾和大亚湾。“深圳像一把梳子，在过去三十年的发展中却是向内陆发展，现在可以转个面，向海洋发展。”这是深圳政协委员、北京大学城市规划学院副院长陈可石在过去两年间不断向深圳市各级政府游说的主要理念──让深圳成为“海上城市”。而实现这个理念的前提，陈可石认为，就是大面积填海。
2015年11月及2016年2月，深圳市国土规划委员会（简称规土委）两度贴出公告：深圳将在珠江口开启四项填海工程，其中包括宝安综合港区、机场跑道三的扩建、仓储工程等，共计15平方公里。填海还将淹没一块受保护的生态湿地。
这四项工程引发了环保组织、传媒及不少专业人士的担忧和反对，“但政绩工程是政府填海最大的冲动。”一位不愿具名的深圳规土委规划师说。深圳大学规划学院副院长杨华在接受端传媒采访时表示，“我实在想不出深圳还有哪里可以继续填海，再填下去恐怕就和香港连在一起了。”
打造四湾一河的“海上城市”？
在中国，深圳是急速发展的典型城市，没有人想到仅仅三十年间，深圳从3平方公里的特区，变成现在面积近2000平方公里，拥有2千多万人口的特大型城市。
深圳城市规划院的数据显示，2013年深圳GDP总量14500亿，如果沿用现行土地开发利用及产业模式，达到2015年1.5万亿的GDP，需消耗土地约530平方公里。
土地紧缺是这个城市最大的掣肘。在这样的现状认识中，新一届政府瞄准了海洋。
自深圳建立特区以来， 从三十年的填海用途可以窥见这个城市定位的改变。早期深圳定位发展成工业城市加海港码头，上世纪70年代填海建设的蛇口工业区、改革开放后填的盐田港，到后来发展金融创新而填的前海，为解决交通问题而填的滨海大道和深圳机场。在此过程中，填海集中在深圳的西海岸，而另一边东海岸有非常好的自然资源，甚少填海。
但一直以来关于什么是“好的滨海城市”，并没有清晰的规划思路。“如果有人思考这个问题，滨海大道就不一定建成这个样子，像镶了条边，本应该是更好的生活带。”深圳大学城市规划学院副院长杨华说。
在目前最新的填海发展蓝图中，陈可石算的上“填海激进派”。接受专访时，他随口就可以举出若干中国目前填海“成功”的例子，“比如天津滨海新城，一次填海200平方公里，深圳在填海这方面是滞后的。”
这两年来，陈可石频繁进行政府游说。2013年曾带著报告向包括市委书记和市长在内的市领导做汇报，之后，又在深圳各级政府共做9次类似演讲。 他透露说，一份填海规划方案已经完成并呈交市政府。
2014年11月4日，代表官方口径的《深圳特区报》，整版报道陈可石将深圳打造为世界一流海滨城市的规划。在报道中，陈可石提出发展深圳“四湾一河”的大战略。
“前海可以学曼哈顿、深圳湾可以是香港的维多利亚港、大鹏湾是澳洲的黄金海岸、大亚湾可以是迈阿密，深圳河可以打造成为塞纳河，联合香港一起开发。”他说。
在位于蛇口的办公室接受端传媒访问时，陈可石指了指脚下的土地说，70年代，蛇口就是填海而成，主要是工业基地，从路名就能窥见这里的历史痕迹，蛇口的马路都是以“工业”命名，“工业一路”“工业二路”等。
但现在蛇口从工业园区转变为高档住宅区，紧邻深圳湾，四处都有豪华楼盘在开工建设，“原来是蛇口工业区，没有滨海概念，现在是海景房，比没有海景的房子贵一倍。”陈可石认为，深圳有200多公里的海岸线，就应该成为深圳生活工作的主要空间。“深圳想要吸引人才，海景房才能吸引人才。”
除此之外，在他的计划中，仅有15平方公里的前海是不够的，在整个珠三角都在打造“湾区经济”时，“未来30年，深圳要做湾区经济的火车头，应借力前海发展湾区经济。深圳是填海较少的城市，应该扩大填海面积，将前海扩大到30平方公里，使前海总面积相当于半个曼哈顿。现在不填，前海发展将受制约。”
最缺地的香港为什么限制填海？
与深圳一河之隔的香港，因为土地紧缺，也曾依靠填海快速增加土地。
“中国内陆目前还没有出现过一个城市比香港还缺土地吧。”“保护海港协会”主席徐嘉慎说。“香港人口从90年代的400多万，增长到现在的700多万，居住一直是香港的头号难题，但是填海，最终慎之又慎。”
保护维港20年，我希望所有人明白，其实维港和西湖一样重要，它们都是自然遗产。
85后的香港人涂小姐告诉端传媒，经过一场历时十年的法律“硬仗”和公民运动，限制填海已成为香港全社会共识。而且。“现在听到‘填海’两个字，我脑中就会发出嗡一声，‘不是吧’。”
自80年代起，政府开始有了对维多利亚港填海最粗略的规划，以应付21世纪人口增长的发展需要。1984年《中英联合声明》之前，占香港总面积9成的新界，是否能和香港其他地方同等开发仍存在诸多不确定性，所以当时的填海计划对于每处填海容纳多少人口居住这些细节，都有明确规划。
上世纪90年代，是香港填海的黄金时期。彼时香港政府提出一系列计划，填海集中在维港这个世界优质深水港两边，包括中环、湾仔、九龙湾、红磡湾、昂船洲、青洲等。产生的地块一部分用作基础建设，另一部分拿来卖地增加政府收入。
但这场填海大跃进发展引起了环保人士的不满。当时，徐嘉慎是城市规划委员会委员，他却事先对填海计划毫不知情，公布后的方案令他震惊万分。围填海缩减了维多利亚水面，水域宽度变窄，使维多利亚水流变急，导致“大船进不去，小船停不住”，流速加快对两岸的冲刷损伤也非常严重。
1995年，徐嘉慎与众人成立“保护海港协会”，不断向市民传播与宣讲填海对生态环境、对整个维港水动力、深水港的危害，1996年他们征集到17万人签名，成功逼使香港政府搁置搁置“青洲填海计划”。年复一年，反对填海成了场公民教育运动，深入民心。
“但是只有公民的声音和政府扳手腕是扳不赢的，这叫螳臂当车。”作为律师的徐嘉慎知道，唯有立法才能限制政府向海洋要地的冲动。
他草拟了整部《保护海港条例》，再次收集14万人签名，递交时任总督彭定康，在1997年经立法会通过后，成了之后20年限制填海最有利的法律依据。上海海洋法治研究会会长杨华都对这部法律印象深刻：“整部法律只有4条，却成了保护海港的法宝。”
法律出台后，湾仔北填海计划继续推行，徐嘉慎所在的保护海港协会便一纸诉状将政府告上法庭，整个法律诉讼耗时7年。2004年，终审法院宣判支持保护海港协会，湾仔北填海计划最终被叫停。对政府而言，因填海工程无法继续，合约损失上万亿。
伴随十年法律抗争而起的，还有在香港各地涌现的，多达100余个民间填海关注组。
最近十年，香港来自填海的土地供应明显减少，由过往平均每五年造地约5至7平方公里（不包括赤𫚭角及西九龙），到2005至2009年锐减至0.84平方公里，而到2010至2013年，填海土地更只有0.08平方公里。
“我们要对下一代的人负责。”已年近八旬的徐嘉慎讲完这段百感交集的经历后哽咽了，“保护维港20年，我希望所有人明白，其实维港和西湖一样重要，它们都是自然遗产。”
谁来决定，如何决定，该不该填海？
一届短视的政府所做的决策，会摧毁所有人共同的海洋。
“但如果你认为不管任何原因都要‘反对填海’，那也不对。”徐嘉慎说。2004年香港终审法院颁布的判词给出了评估填海可以进行的三个必要条件：有迫切及凌驾性的公众需要、没有其他可行的方法、对海港的损害减少至最少。若任一项不符合，都需要推翻重新审视。
如果用这些原则检视深圳，填海还势在必行吗？
最直接的反对理由来自环保，亦即对海洋和周边环境的损害。
深圳大学规划学院副院长杨华说得很直接：深圳的海域利用已经到了“很极致的状态”，“一届短视的政府所做的决策，会摧毁所有人共同的海洋”。
曾负责后海湾填海设计的深圳水利规划院副院长朱闻博也对此表示认同，“东部大鹏湾是深水海洋，拥有完整的生态体系，不容填海；盐田港是物流集装箱，填海已经接近深圳香港的界线了；西部后海湾，属于珠江水系，从水环境容量来讲基本不可能再填了，我想市民反响也会很剧烈。所以我设想不出来还有哪里能填海。”
“我们从来没有正视和检讨过去填海所造成的破坏，深圳西部的海洋环境容量已经严重超标，填海需要掌握一个度，”朱闻博对端传媒说。
跨境环保关注协会CECA创始人、长期关注深圳填海工程的魏翰扬告诉端传媒，深圳规土委公布的填海项目非常接近“珠江口中华白海豚国家级自然保护区”。
“目前的填海方案，将铲除整条宝安的自然岸线（除西湾红树林以外的全部），耗掉深圳未来可持续发展的潜力。”魏翰扬说。
生态破坏不可逆，那么，真的有必要填海，没有其他可行的方法？
让杨华记忆犹新的例子是2005年，深圳为了发展世界级集装箱码头，对位于珠江口的大铲湾进行填海工程，但实际上，这个码头规划很快就不合时宜。“现实情况是，随著进口需求的减少，集装箱码头业务增长量放缓。原本规划四期的码头工程，二期码头也迟迟不能上马。”
从城市规划的角度而言，香港大学建筑系副教授朱涛认为深圳应该更有效率地开发已有土地，而不是无限制扩张。“虽然深圳一直说土地紧张，但却有大量的公共用地实际上未被有效率地开发。相比香港的城市规划，深圳的土地用的一点都不经济”。
在他看来，今天深圳的城市发展思路应该是“中医治病，疏通脉络”，而不是依靠制造业时期的城市发展逻辑，“让城市不断蔓延，一圈圈填海造地”，那样永远没有止境。
而陈可石在接受采访时却反复提及，“没有开发就没有保护。不然很多海岸线只是一片荒地。”
但魏翰扬提出另外的做法：“世界上很多优秀的滨海城市，他们最大的共同点、最大的先进之处，恰恰不是滨海填海、不是围剿湿地的蓝图、不是大规模港口的开发，而是它们全部都在城市发展过程中保留了与城市相伴随行的生态系统，最大限度保留了自然岸线，并且将海岸生态发展成为吸引各国游客的资源。这会不会才是深圳应该有的未来？”
魏翰扬以新加坡为例，他认为新加坡成功兼容了大面积的滨海原生态红树林、陆地植被、城市绿化和花园，当然也有高密度的城市和港口。“深圳的现状则是，自然岸线已经硕果仅存，红树林仅剩深圳湾一片（已经不及改革开放当年的50%存量），现在提到要开发的项目也是难得的生态湿地。这种情况下，我们深圳应该选择开发还是保护？”
真正理想的城市能给每个人都能提供益处，只有当每个人都能参与其中。
回到三个原则中，第一个也是最核心的一个：“迫切及凌驾性的公众需要”。谁来决定是否填海呢？在权力将一拍脑袋的想法化入现实之前，“公众需要”又该如何考量？
“填海不是个非黑即白的问题，其中最值得探讨的，反而是城市的规划决策到底是如何做出来的？”朱涛说，他引用《美国大城市的生与死》一书作者简．雅各布斯的说法，“真正理想的城市能给每个人都能提供益处，只有当每个人都能参与其中。”
这也是在香港保护海港十余年的徐嘉慎的核心理念：“在起草《保护海港条例》的时候我想明确一个事实，维港是所有香港人的共有财产，而不是属于某届政府。”
经历了十几年公民教育与公民行动之后，自2000年，香港规划署开展的《中环新海滨城市设计研究》增加公众参与的环节，尽管可参与程度仍然不断受到公民社会的质疑与挑战，但项目的透明度大大高于从前。深圳将“滨海城市”视作梦想，但关于如何建设与实施的公共讨论，却从未在民间真正展开，更没有机制令公民意见成为城市规划的重要参考。
两年填一个新加坡出来
“填海进入狂飙猛进的时代，可预计的未来就是一场大型的造地运动。但是法律完全跟不上。”上海政法学院教授、上海市法学会海洋法治研究会会长杨华对端传媒记者表示。
2002年至2010年，中国经国家海洋部门批准的填海面积由20平方公里增至317平方公里，9年间增长15倍。到了2011年，中国已填海400平方公里，面积超过半个新加坡。
也因为这样的填海造地，中国有大量岛屿在消失。据杨华统计，浙江已消失200多个岛屿、广东300多个、辽宁48个、河北60个、福建83个。
杨教授表示，在中国现行的《海域管理使用法》中，只有5次提到和填海相关的内容，这其中并没有可操作性的条款和惩罚性措施。
按照程序，填海应由各地政府提交用海申请书给海洋局审批，50公顷以上要经过国务院审批，50公顷以下由省级政府审批。但规避有法。
在具体的实践中，地方政府常常将填海总面积划为每个不超过50公顷的小项目，“化整为零”，以此逃避国务院审批。此外，在用海申请上，滩涂、海堤、海岸线没有被明确定义在地理范畴上应属于陆地还是海洋，各相关省市均利用这个模糊概念打了无数擦边球，各种违规操作不胜枚举。
除海洋局之外，几乎没有制约部门。
“而地方海洋局又是各级地方政府的职能部门，规划的主体力量还是在地方政府一方。”杨华表示，“填海的用途是否适当？海洋局组织相关专家论证，这一关中论证是否到位？根本没有监管制约的程序。”
另一方面，海洋局在填海审批中拥有“垄断”的权力，“在信息公开丶公众参与的作为上，与环保部相差甚远。” 魏翰扬认为。
“全中国的沿海城市都在躁动不安。”这场正在兴起的“新造地运动”，“深圳只是整个中国沿海城市的缩影。”杨华说。
（实习生林一方对本文亦有贡献）