顶着“全国政协外事委员会前副主任、中国驻法国前大使、外交学院前院长”这一大串头衔的吴建民，前几日在北京的外交学院演讲。其间，他呼吁打破中国的“封闭”思维，积极拥抱开放。在演讲中，他批评了“鹰派名嘴”罗援将军、《环球时报》及其主编胡锡进。吴建民认为，这些人没有看清时代潮流。他批评《环球时报》经常刊发极端文章，主编胡锡进“搞不清楚状况”。
胡锡进随后撰文回应，指吴建民是典型“鸽派”，并让他想起了“受了委屈还总想息事宁人的驻外大使”。吴建民、胡锡进，这两位中国对外战略舆论上的“领军人物”的争论，以及彼此的指责，再次在网上引起热议，双方都被贴上了标签。很多人认为，他们的争执，代表了中国对外战略选择的“鹰派”与“鸽派”分歧。从而，一场路线之争似乎正浮出水面。
然而，如此急着互戴高帽、泼脏水，其实大可不必。
我们需要知道的是：他们的争论与中国对外政策的制定，根本没有关系。因为，在中共的外交政策制定过程中，他们的意见属于“民间意见”，而采纳民间意见，又不涉及他们——不管是吴建民大使这样的资深外交官，罗援将军、张召忠将军这样的网络红人，还是胡锡进及他的《环球时报》，都只能代表他们自己的观点。他们曾经闪亮的官方头衔，并不能改变这一点。
有人认为，中共外事部门不听民间声音，这种观点值得商榷。不过，“民间”这个概念，应该与当下从事官方外事活动的人相区别。因而，吴建民、罗援、张召忠（因为言论离奇，而被大陆网民戏称为“战略忽悠局局长”），都不过是民间舆论的一部分而已。他们与政策的关系极为疏离。
要看清这场争执的真正性质，我们应该先看看，北京的外交政策是怎样出台的。
中国外交决策的主要层级
正如吴建民在演讲中承认的，中国的外交政策是“中央制定的”。按照中国问题专家沈大伟对外交政策过程的研究，影响政策形成的力量，可以划分为五个同心环层级。
影响最大的一环是最高级别中共高层决策。第二环包括政府部门（主要是外交部）和其他中央部门，它们共同制定和实施决策。第三环包括情报机构、研究机构（智库）、政策咨询机构和大学。第四环由省市、企业，以及其它中央官僚以外的机构组成。最外环才是民众，民众通过互联网、博客（部落格）、报纸、电视和其他媒体表达其观点，形成公共舆论。
外交政策的制定，其实只需要经过这五个同心环中的两个内环——尤其是第一环。第二环（政府部门）只能在具体操作层面制定相关政策。
第一个决策环，指的是大陆最高领导人和相互影响的机构。这包括了中共中央政治局和它的常务委员会、中央军事委员会、外事领导小组、国家安全领导小组、对外宣传领导小组、台湾事务领导小组、中央办公厅、中央政策研究室、外事办公室、国务院新闻办公室等。
当政治局及其常委会考虑外交政策时，它通常先让中央外事工作领导小组（或有时由中央政策研究室）准备简报和政策选择文件，以供最高领导人参阅。中共高层身边的智囊团的意见也很重要，比如“国师学者”俞可平的想法，就很容易被采纳。同时，中共高层从毛以来，一直习惯于掌权者主掌外交。因而，许多外交政策是直接出自最高层。
第二环包括中共中央联络部、外交部、商务部、文化部、科技部、国家安全部、国防部、财政部、国家发展和改革委员会 （NDRC）、新华社和中国人民银行。显然，在这些部门和部长级机构中，最重要的是外交部——尽管其权威在过去的十年中被削弱和稀释了。最初，外交部长是总理兼任，后来变成副总理兼任。现在的外交部部长，连国务委员都不是。尽管如此，外交部仍然是制定和实施中国外交政策的主要机构。它在自己职能范围内执行中央的政策，并且向中央提出建议。
第二环与第一环之间，是主管外交的国务委员，目前是由前任外交部长杨洁篪担任。他负责第二环工作的协调。尽管有他协调，许多外交官的工作，仍然不一定能够得到最高层的支持。因为，在中国的体制之中，外交官也只是办事员，事事要报告长官。长官不同意，努力都成无用功。
第三环对政策的影响力，完全在于这些机构中的个人，与大陆政府部门的合作关系。他们不做决策，仅仅向决策者进言献策，俗称“递折子”。这些有影响力的人，常常来自中国国际关系研究院、中国国际问题研究所、中国国际战略研究所、中国国际战略研究基金会、解放军军事科学院、国防大学战略研究所、中国社会科学院，中央党校战略研究所，以及几所重点大学（如北京大学、中国人民大学、清华大学、外交学院，北京外国语大学）等等。
这些机构都提供信息、情报，向第二个环中的部级机构提出建议。有些则是直接附属于各个部门（国际关系研究院对国家安全部，国际问题研究所对外交部，军事科学院对中央军事委员会等等），有直接沟通主管部门的渠道。但它们的大多数成果是在政策之外的。只有这些机构里和第二环的部委建立了信任以及合作关系后，他们的建议才会得到足够重视。同时，一些部门与这些机构的学者建立了定向的关系，其中一些学者会定期给外交部提建议，到外交部上“内部补习班”。中央外办和外交部政策规划部门，是最经常汲取学术专业知识的机构。
不必当真的“网红鹰派”
吴建民、罗援和张召忠，虽然有这样的机构背景，但并没有和部委机构建立足够合作。吴建民可以说是人脉广泛，但他从来就没有制定政策的机会。虽然他在担任大使时，或许对中法关系有发言权，但他也是要听命中央，用一致的话语对外发声的。他担任外交部新闻司司长时，就更没有话语权了，对外发声要表达中国立场，他只能在内部商定好的言语范围内，不能越雷池一步。吴建民之后担任的外交学院院长和政协外事委副主任，都是闲职，北京外交圈中戏称为“退休干部俱乐部”。
与之类似，罗援、张召忠虽然在国防大学任职，但是这不意味着他们能通过国防大学这一最重要的国防智库，对中国政策产生影响。相比其父罗青长，罗援的影响力要小得多。张召忠虽然早在90年代就开始就与央视合办节目，但这些军界名人对政策、国防的影响力极为有限。
真正有影响力的人士，是禁止未经首长批准而在公共媒体上发表言论的，因为一旦如此，会泄露中国的国防战略意图。罗、张的言论，其实不必当真。
虽然没有政策影响力，但是这些媒体红人，频频利用军队背景为自己的言论打广告，这引起了一些麻烦。罗和张早就触犯了军队中的“禁言令”。并且，他们的说法一直是以吸引关注度为导向的，如“雾霾防导弹”、“打预防性战争”等等，可谓哗众取宠。这些并不是中共所希望看到的“踏实的解决问题的办法”。因而，他们也只能通过最外的层次，也就是民间舆论表达看法，做做节目，赚点外快。
在这个最外层的决策环里，地方政府、企业，以及有社会影响力的个人和社会团体，通过各种媒体，将他们在外交政策上的声音和观点广而告之。他们在电视、报纸、互联网或其他途径表达他们的观点。所有这些人，都试图影响中国外交政策，但是他们的整体意见，比如强烈的反日情绪，仅仅是“参考”──有时会影响到对日外交施行的具体安排，但不进入决策过程。
决策圈外的《环球时报》
同这些“网红将军”类似，此次进入论战核心的《环球时报》，因其民族主义立场及骂街式的评论而出名，这在有官方背景的媒体中，独树一帜，因而在民间得到了不错的订阅量。但是《环球时报》不是《人民日报》，没有向高层提交“内参”的权力。因而它在决策体系中的位置，只属于最外层。
《环球时报》经常煽动民族主义，渲染“天朝”气氛。其经常发表诸如“日本对华更咄咄逼人”，“日本小动作太多，伤害中国还想改善关系”之类的评论，渲染外部对中国民众的威胁，特别是对日关系。他们以一种“民族主义小报”的视野，窥看一个纷繁复杂的世界，忽略了中外之间密切的人文、经济、政治、军事交流，忽略在争端之中，各方为了保持关系而做出的努力。
显然，《环球时报》已经对中国的外部形象造成了危害。国际主流媒体批评民族主义倾向时，多引用《环球时报》的评论。这使得中共系统中，希望通过媒体改善自身形象的人大感不快。胡锡进反驳吴建民，指责他煽动对《环球时报》的仇视。当然，他是在为《环球时报》辩护，而他本人，也是个煽动家。在他的微博上，常有“我觉得大国人和小国人已经是‘不同的物种’，大国有沉重历史负荷与责任，根本没有过好了国家散了无所谓的潇洒”这样的出格言论。
两位将军的做法，同样在对外交流中引起了不必要的麻烦。中美军方交流时，美国军方频频对这些人的言论表示震惊，而中方则需要多次指出他们与政策无关，只是靠夸张言辞争取关注度。
时评家马立明说：“作为一个（退休）国家干部、新闻工作者、出租车司机、个体商贩，中学生都热衷于参与的‘全民运动’，谁都可以就国际关系说上两句。”而“鹰”、“鸽”这两群“鸟”的斗争，只是身处最外层的两支全民运动队，是一场舆论的大联欢。
在不用担责任的情况下，信口雌黄当然可以，但是，真正的国际关系是现实而冰冷的，一个决策失误，可能导致成千上万人的生命灰飞烟灭。把复杂的政治、经济、军事等因素在一切领域，一切层面的斗争，简化为两只鸟，这是不负责任的行为。好在，北京的外交圈早就把他们当成了茶余饭后的谈资。
（蒋鼓市，伦敦政经学院研究生，中国外交研究者）