早前，政务司长与行政会议非官守成员午宴时，探讨特区政府在政改一事中的失败经验，总结出五项不足之处，其中首两项是“港人对中央宪制权力的认识和接受程度不足”、“泛民主派对特区政府及中央政府的互信不足”。回首过去，历任政务司长极少以任何公开形式，表达香港市民对中央认识不足的看法；而当论及中央与香港泛民主派的关系时，往往只以轻描淡写的“需要加强互信”作点评，而这次却异乎寻常地坦言。
政改方案拉倒后，中港间的官民互信陷入低谷。芥蒂固然可以归咎于政制争议。不过笔者认为，造成今天局面的元凶，应该是双方对《基本法》的解读、认知差异，以及对“一国两制”这种全球独一无二的政治制度缺乏实践经验。“占中”、政改争议乃至最后结果，无疑是一种警醒：我们对中央政府一知半解，而在驾驭“一国两制”这种创新政治制度方面，也是不经世故、力有未逮。
七一游行，如梦方醒
相信如今不少香港市民会认为，中央政府对本地政治的参与度随着回归越久而增加。不过，这种说法背后隐含几个问题值得我们反思：中央政府到底通过何种方式参与？参与程度如何？而本地政界有否真正按中央政府意思办事？这些问题值得深思。但是追本溯源，到底基本法在草拟过程中，理想的“一国两制”原型、草拟者的原初的想法、修文背后的用意是什么？
翻阅内地学界的文献，可以发现，当时香港基本法的草拟以及“一国两制”的构想中，国家领导人相信中央政府只需在香港驻军以示主权和维护领土安全，而其他一切均可仿效伦敦当局的治港方略，即透过中央特定部门（职能类似于英国的殖民地部）来辅助香港本土政府处理绝大多数政策事务。即使当时中国在国际舞台中的政经地位及外交实力昔不如今，中央仍对“港人治港”的方针信心十足，只设置主理军事、外交、联络等寥寥几个机构，也不委派封疆大吏，香港一切政策由本地自行制定。香港基本法草拟的第一稿始至终稿中，始终明确表明行政长官是在香港本地选举产生。中央政府与特区政府的关系简单直接，中央充分授予决策权。京港之间毋须通过任何省级政府，即可直接上呈下达。
同出一辙，回归初期，中央谨守一国两制、高度自治的对港方针，该时期内地省市与香港有任何形式的交流，都必先经港澳办核准。但2003年七一游行后，中央意识到香港政治问题的复杂性，认为有必要调整过去以“一国两制”维护香港繁荣稳定的思路；而国内的学术圈，也开始对香港政治、经济、社会各方面有更深入的认识和研究。
被误读的港英时代
有观点指出，“一国两制”是仿照港英时期的管治原型。然而，港英政府年代的管治方式，并非只是简单地透过委任港督；而殖民地部则鲜有参与本港政治及政策制订的决策。一些有关港英时代的研究以及英国近年公开的机密档案中，反覆印证英国当局绝非香港政治的被动参与者。实际上，当时总督经常就香港民生、经济、政策问题垂询殖民地部，请求当局高层指示和意见。
再者，在港英政府的宪政制度中，港英政府年代的三军司令作为行政局（行政会议前身）当然成员参与决策；相比之下，香港解放军司令并没有可能成为行政会议成员。集殖民地大权于一身的香港总督，更是由伦敦当局从殖民地部或外交部中派遣官员担任的；回归后行政长官仅由港人担任，以问责的形式向中央负责。
如果说，一国两制是港英管治模式的真实写照，那么我们可以认为，当中存在错误解读之处。“一国两制”的宪制框架只解决了社会主义和资本主义在经济、社会层面应该如何并行运作，却忽视了两种制度在同一个国家共同体下中央与地方的从属关系以及互动准则。
政通人和的理想与现实的落差
一种古已有之的“中华大一统”观念植根于内地和香港的政治结构中。这种基于天下、民族和血统的观念中，假设香港只要回到祖国怀抱中，政治正当性来源、制度调适、国民身份认同等现代政治及宪政制度问题都会迎刃而解。但事实上，这种观念并不会带来对基本法乃至政体的认同。不少温和民主派人士虽然认同一国两制，但对内地党国一体的国家体制不敢苟同；而建制派支持者也未必充分理解这种国家制度。
“一国两制”的原型及基本法的宪制思路，实为一种顾全大局的做法。先满足香港本地的政治诉求及制度适应的需要，再处理制度一致性或政治正当性等问题。在确保“统一”的前提下，其他制度都大有商量和让步的空间，与我国中央集权的惯常做法截然不同。基本法下原先构想的一国两制是一种“政通人和”的追求，以政治妥协来保持香港长期的经济繁荣、社会安定。
对社会主义驾轻就熟的中央政府，却以低度参与的方式管治资本主义的香港。对于一个纯粹追求经济增长的金融贸易城市而言，政治上选择袖手旁观，固然是无可厚非。不过，回归后的香港经济、社会却接连遭受亚洲金融风暴、非典型肺炎等天灾人祸冲击，再加上回归前始料不及的50万人七一大游行，造成理想与现实的落差。由此看来，“一国两制”任重而道远。
（中央政府的治港方略系列四之一）
（林朝晖，北京港澳学人研究中心研究员、前学联副秘书长；车幸子，北京港澳学人研究中心研究员）