評論｜林宗弘：921地震23週年——災害頻仍的台灣，如何成為韌性之島？

【編者按】1999年9月21日凌晨1點47分，台灣發生芮氏規模7.3的強震，總計造成兩千多人死亡，逾萬人受傷，並有近11萬戶房屋毀損。23年前的這場大震，也僅是兵戎與災害頻仍的台灣島上的其中一場而已。

近代以來，台灣的三大災害類型為地震、颱風與瘟疫，災後重建倚賴哪些公民社會韌性，台灣為何得以成為韌性之島？本文部分內容摘錄與改寫自《巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性》一書，若讀者對內容註釋與參考書目感到興趣，請詳見該書。

（林宗弘，台灣中央研究院社會學研究所研究員、國立清華大學當代中國研究中心主任）

9月17日晚間台東關山發生芮氏規模6.4地震，深度7.3公里，18日下午台東池上再度發生規模6.8淺層地震，深度僅7公里，被視為主震，玉里等地屋毀橋斷，導致1死79傷，全台有感且餘震不斷，似乎在提醒我們不要忘記23年前的921。

1999年凌晨1點47分發生的集集地震，震央位在南投縣集集鎮，日月潭西方12.5公里，深度僅8公里，芮氏規模7.3，是台灣戰後最嚴重的地震，造成2,415人死亡、29人失蹤（合計2,444名罹難者）、11,306人受傷、近11萬戶房屋全倒或半倒（留有官方紀錄者為89,347戶），財產損失超過三千億新台幣。

為了記取921震災的經驗與教訓，台灣政府於2000年頒定每年9月21日為「災害防救日」，2002年更名「國家防災日」，以期能提升全民防災意識及國家防災應變能力。雖然每年都進行了防災演訓，轉眼之間，這場23年前的災難已經快走入歷史，青年世代已無記憶了。不過，2020年起的COVID-19疫情仍在肆虐，對全球地緣政治與台灣社會造成更深遠的影響。

今年921，筆者與國家地震工程研究中心劉季宇博士、前國家災害防救科技中心主任陳亮全博士合編專書《巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性》出版，集結了台灣地震工程與社會科學的一群優秀學者，回顧了這23年來針對921震災的學術研究成果，並且重新訪問當時的決策者、倖存者與災後重建的社區。

當然，這本書想談的不只是戰後最嚴重的震災經驗，也討論了台灣社會與災難的長期互動，台灣人必須接受與風險共生的現實。面對各種天災人禍，世世代代的島民如何學習與高風險的環境共存？這不僅是個歷史與科學議題，也是社會與政治問題。書名「巨震創生」，不僅強調巨災的創傷，也希望找到從災後重生，使人們生生不息的希望。

美麗島也是兵戎與災難之島

「美麗島」，日後被稱為台灣，這是一座位於西太平洋的地震與暴風之島，正是這些環境條件，使台灣擁有豐富多樣的自然生態，也滋養了原住民社群的多元文化。

從有大航海時代的歷史紀錄以來，福爾摩沙就是個多災多難、也是兵家必爭的島嶼。1582年，一艘葡萄牙戎克船從澳門出港前往日本長崎貿易，船上搭乘三百餘人，包括葡萄牙耶穌會神父、西班牙神父，還有漢人為主的船員、菲律賓人、少數非洲人與日本人等。他們出港後不久在海峽北方遭遇颱風，被風浪襲擊、極可能於淡水河口擱淺，在西方的歷史紀錄裡，首次來到神祕的福爾摩沙「美麗島」，日後被稱為台灣，這是一座位於西太平洋的地震與暴風之島，正是這些環境條件，使台灣擁有豐富多樣的自然生態，也滋養了原住民社群的多元文化。此船離台後獲得寶貴資訊，促使葡萄牙人在北台灣建立港口與堡壘。正是一場風災，把台灣捲入了大航海時代的霸權爭奪戰。

1624年，荷蘭人襲擊澳門與澎湖不成，到安平一帶透過武裝與貿易建立政權與熱蘭遮城，此後地震紀錄頻繁但未見傷亡。1661年，荷蘭東印度公司的《巴達維亞城日記》記載「2月15日早晨，台灣有強烈地震。許多堅固的建築物均受損害，華人的房屋倒壞26、27棟，壓死相當數目的婦孺，此次地震連續六日，是人體能感覺者。在該地直到現在，未見如此大的地震。」這篇日記，應是首次有人員傷亡的「台灣史上第一場震災」紀錄。荷蘭人敗給國姓爺之後，台灣經歷鄭氏王朝的統治，直到1683年被大清帝國征服，清朝官吏開始向北京朝廷定期報告重大災害，包括1694年台北地震，被認為使台北湖乾枯形成盆地、以及1720年、1736年的台南地震，後者估計造成超過七百人死亡。

18世紀初台南地震以來的近三百年間，台灣曾發生15次傷亡超過百人的巨震，亦即平均大約每隔19年一次，重大震災多與西部地區的活動斷層有關，清代土牛界以東則無文字紀錄，因此低估了震災次數。以地震死亡人數來算，平均每年可以達到將近80人。

日本統治後，有儀器觀測以來至921地震為止的近一個世紀，就有11場導致人員傷亡的重大震災。此後在近二十年內，又有2002年3月31日花蓮外海地震、2003年台東成功地震、2006年恆春外海地震、2010年高雄甲仙地震、2013年南投地震、2016年高雄美濃地震和2018年花蓮地震，雖未達921震災規模，均不幸造成人命傷亡與經濟損失。

近代台灣三大災：地震、颱風與瘟疫

台灣天災死亡人數的前三名都是震災：榜首是1935年的新竹台中震災，造成3,276人死亡，其次便是921震災；第三名是1906年的梅山震災，造成1,258人死亡。

台灣已經有少數優秀學者整理過各種災害的排名，但很少將不同類型的災害損失放在一起評估，雖然有點過度簡化，筆者自行整合多個資料庫，統計了1896年日本統治之後有較明確死亡人數統計的狹義自然災難，將地震與氣候災害這兩種衝擊時間較短的前十大環境災害放在下表，可以讓讀者們對於台灣歷史上不同類型災難的衝擊規模，有大致的概念。

下表主要呈現的是狹義的天災（自然風險災害），在台灣主要是地震與颱洪等氣候風險。從圖表可以看出死亡人數的前三名都是震災：榜首是1935年的新竹台中震災，俗稱關刀山地震，造成3,276人死亡，其次便是921震災；第三名是1906年的梅山震災，造成1,258人死亡；從第四名之後是以颱洪災害為主，包括1959年的八七水災，造成1,075死亡或失蹤，以及2009年的莫拉克風災，導致699人死亡或失蹤、此外1960年代初期的葛樂禮、波蜜拉颱風，以及921震災之後橫掃台灣中部的桃芝風災，由於土石流與洪水影響，都曾經造成重大傷亡。較少人注意到的是2018年初春的寒流，在一週之內，因為腦部或心血管疾病相關急診死亡人數也有516人。

若把瘟疫的死亡紀錄也拿來比較，災難的排名次序計算會更為複雜。依據1896年以來的流行病數據，目前排名第一的仍是1918年的西班牙流感，在三年之內曾經造成40,638人診斷死亡。其次，在日人治台初期，由於難民頻繁往來而造成鼠疫，估計造成超過兩萬四千人死亡。

此外，戰後初期的大移民也帶來疫情，1946年之後的兩三年之內，霍亂與天花復燃、小兒麻痺也曾流行過一段不短的時期，不過，這些疾病已經讓位給第三名，即2020年起新型冠狀病毒肺炎COVID-19（兩年多來累積死亡超過一萬人），以及第四名的愛滋病（30年來累積死亡六千餘人）。當然，由於醫學科技與診斷能力的差異，過於粗糙的瘟疫排名很難令人信服，只能告訴我們台灣曾經受到這些重大流行病衝擊，而且多半與戰爭及跨境人口的傳播有關。此外，流行病可以持續數年，雖然可以估計每年死亡數或死亡率，仍然很難與其他災害直接比較。

至少，前述資訊有助於指出台灣社會所面對的高危害度（hazards）事件，在圖表上打了*號的是在最近30年所發生的災害，即921震災（與隨後的桃芝風災）、莫拉克風災，加上新冠病毒，或可稱為近年的三大巨災。總之，地震、颱風與瘟疫是台灣社會三大災害風險，在我們有生之年可能捲土重來。

921震災的地質與社會起源

重新整理89,347戶全倒與半倒資料的研究結果顯示，一般的農村透天厝，每倒七棟才有一人死亡，四層以上公寓或大樓等集合住宅，每棟倒塌會造成平均4.8人死亡。

地震、颱洪與瘟疫有自然環境或生物起源，除了自然科學的分析，顯然也有政治與社會因素的介入，需要跨學門的合作研究。《巨震創生》一書的作者們，多半都曾經驗過921災區的慘狀，對震災有刻骨銘心的記憶，希望結合地震、工程、地理與社會科學等資料來源，重新分析震災當時的受害者死傷分布，找出致災因素與求生策略。

在災害風險的研究裡，學界常把致災風險因素拆解為危害度、暴露度（exposure/expose）、脆弱度（vulnerability）與災後重建時期的「韌性」（resilience）這四類。以震災來說，危害度的估計主要靠地震科學資料，包括地震動強度與「地表錯動」，也就是車籠埔斷層的逆向抬升所造成的破壞。

暴露度則是指當地的建築物耐震程度與其中的活動人口數量。舉例來說，921震災發生在半夜，使得判定全倒需重建的三百棟校舍無人傷亡，與中國2008年下午兩點發生的汶川震災，死傷分布在大型公共建築的「豆腐渣工程」明顯不同。921震災的罹難者，幾乎都是被自己的房屋所害。

上圖顯示的是921震災主要災區範圍內的震央、斷層帶與人口密度，以及每個村里的死亡人數，可以發現震災傷亡確實集中在車籠埔斷層附近，包括東勢、豐原、大里、太平、霧峰與南投、名間等，埔里則可能受到盆地效應影響，人口密度較高的鄉鎮也會提高死亡人數。有些傷亡較多的村里，卻未必是離震央或斷層最近的區域，例如員林、斗六與台中市區週邊，以及遠在大台北地區的東星大樓、新莊地區的博士的家等多棟集合住宅。

我們重新整理89,347戶全倒與半倒資料的研究結果顯示，一般的農村透天厝，每倒七棟才有一人死亡，四層以上公寓或大樓等集合住宅，每棟倒塌會造成平均4.8人死亡，事實上，921震災裡單一建物倒塌造成死亡人數最多的案例，是離震央最遙遠的北市南京東路東星大樓，造成87人往生，顯然無法用地質因素來解釋，顯示老舊住宅或黑心建商造成極高的災害風險。

土角厝

此外，在大台中都會區週邊的衛星城市，我們稱為「樞紐城鎮」的城鄉交接地帶，可能是集合住宅建設品質較差的地區。最後，平均收入較低、人口外移或外來租屋人口較多、高齡化與女性較多的村里，這些「社會脆弱度」因素，透過弱勢人口的逃生行動能力受限、或是透過住房品質較差如住土角厝等因素，也可能提高死亡率。總之，震災呈現出社會弱勢者容易受害的後果。

災後重建的公民社會韌性

使用921震災村里追蹤資料分析後，發現全災區內死傷人數最多、心理重建團隊進駐最久的東勢鎮，民眾的心理健康表現傑出，在過去二十餘年裡，成為災區自殺率最低的鄉鎮。

所謂「韌性」（resilience），有時被翻譯成復原力，是指提升災後重建成效的社會因素，其中災民組織或人際網絡，學術上被稱為「社會資本」，對房屋重建成敗造成重大影響。

《巨震創生》書中整理災後的新聞資料庫，分析了142棟倒塌集合住宅至今的重建結果（僅94棟完工）、發現災後原貌重建（未獲得容積獎勵）、自救組織活躍團結、促使政治人物到現場視察之新聞次數越多的大樓業主，房屋重建成功機會高、明顯較快完工落成。相反地，利用都更獲得容積獎勵且地價較高的大樓，由於利益擺不平、內部爭訟案件較多而不團結，反而較難重建完工。921大樓重建經驗顯示：把危老大樓都更政策焦點，放在不斷擴大容積獎勵之「經濟誘因」，可能助長少數人掠奪都更利益，恐怕反而拖延重建時程。

此外，23年來僅少數研究對921之後農村社區重建績效進行過追蹤，缺乏嚴謹的結論。書中也整理了埔里鎮33個里所獲得的「農村重建」硬體小型工程款、與「社區營造」的軟體文化投資經費，並且追蹤到2010年的村里家庭平均所得，發現社區營造經費所創造的效益，可能高於硬體工程經費。例如著名的紙教堂所在桃米社區，災前是埔里最窮的倒數五個里，災後透過紙教堂的空間營造、結合生態旅遊，在2010年奪下埔里最高家庭收入冠軍，其中作用最大的是新故鄉基金會的社會資本與人才養成。災後社區不僅需要硬體工程，結合空間創新與社區營造的「社會基礎工程」才能帶來地方繁榮。

本書也追蹤了災後心理重建的經驗與成效。地震後台大心理系師生等團隊在東勢與埔里從事心理重建的經驗，發現創傷後壓力疾患（PTSD）最為常見，長期未能改善而併發重鬱症，可能會提高災民自殺率。921震災後台灣首次引進臨床短期心理急救、與中長期心理復原技術，對於改善PTSD有相當之貢獻。值得一提的是，我們使用921震災村里追蹤資料分析後，發現全災區內死傷人數最多、心理重建團隊進駐最久的東勢鎮，民眾的心理健康表現傑出，在過去二十餘年裡，成為災區自殺率最低的鄉鎮。

民主、防災與國防的制度韌性

921震災帶來的啟示是，國家能力與公民社會參與，有助於災後發揮制度韌性，這是民主制度的優勢。

在台灣之外，筆者收集了1995年至今約150國的災難資料，進行跨國比較研究發現，由於各國天災危害度大致是固定的地理位置所造成，在控制每年的災難密度（發生次數除以國土面積）之後，一國的國家財政支出較多、民主自由程度越高，其政治人物受到選舉競爭與言論自由的壓力，公民社會則有結社自由可以動員資源，國家與公民社會兩者較能夠合力救災，有利於減少天災的人員傷亡率與財產損失率，相關研究也發現政治透明與媒體自由監督，有助於減少官員貪污與建商偷工減料。

反之，國家財政能力低落、政治獨裁、經濟低度發展與貧富差距越大的國家，較難建構有效的科學預測、工程投資、災前撤離、緊急醫療、或災後安置與重建體系，此外在獨裁國家，災後公民社會通常會被鎮壓以免威脅統治者生存，導致天災死傷與經濟損失惡化。

「制度韌性」是指一國長期面對各種風險、進行調適與復原的制度改革能力。921震災帶來的啟示是，國家能力與公民社會參與，有助於災後發揮制度韌性，這是民主制度的優勢。

而在921震災裡發揮效益的國軍部隊，日後若是遇上軍事挑戰，或許也能獲得公民社會的團結與支援，合力建構國防制度韌性。近代以來，台灣一直是個災害與兵戎之島，未來仍然要面對各種自然與社會風險，島民唯有持續學習與改革，才能與風險共生。