評論｜《蔡玉玲案》之後：新聞自由在香港法律下何去何從

（黃啟暘，香港法律研究者）

香港電台《鏗鏘集》前編導蔡玉玲2020年在製作 《7.21 誰主真相》專題報道期間，曾向運輸署署長申請取得車輛登記細節證明書，以調查閉路電視片段中出現的車輛與施襲白衣人的關係。惟因運輸署有關電子表格的預設選項中，並無貼近「新聞報導用途」描述的專門選項，她不得已只能選擇聲稱是為「其他有關交通及運輸的事宜」作出申請。蔡玉玲後來被警方高調上門拘捕，控以兩項「明知而作出在要項上虛假的陳述」罪，經審訊後罪成。

蔡玉玲不服定罪，一直堅持上訴，最終於6月初獲終審法院一致裁定上訴得直（註1）。坊間有「法治終究獲得彰顯」的稱快，亦有「遲來的正義是否仍算正義？」的質疑，畢竟蔡玉玲已遭本案纏繞兩年多，期間一直蒙受（套用法律的術語）「實質及嚴重的不公」。但正如時任終審法院首席法官馬道立在2019年法律年度開啟典禮上強調，判決的結果本身固然重要，但「如要對法庭判決作出有意義和有理可據的評論，便應當首先了解法庭的判決理由」。是次案件的判案書由終審法院常任法官霍兆剛頒佈，其理據可綜述如下：

判決的結果本身固然重要，但「如要對法庭判決作出有意義和有理可據的評論，便應當首先了解法庭的判決理由」。

1. 儘管《道路交通（車輛登記及領牌）規例》並無明文規定，但考慮到交通法例的整體運作，以及車主車輛登記等資料受《個人資料(私隱)條例》保障，運輸署署長並非必須無差別允許查冊，而是有權要求有意查冊的人作出申請，並提供包括申請用途等資料，以協助其行使酌情權決定是否接納有關申請。

2. 在這前提下，現行申請表格上列出的申請用途包括「其他有關交通及運輸的事宜」。這是一個廣泛的概括類別，無論字義上還是鑒於保障新聞自由的憲法精神，都應解釋作針對廣義上有關使用車輛犯罪的真誠新聞調查。

3. 無論如何，記者為了新聞工作用途查冊，在申請表格上選擇「其他有關交通及運輸的事宜」，向來是廣為接受的做法，從沒有被指虛假，蔡玉玲真誠如此陳述並無不妥，實屬正常。指控她明知而作出虛假陳述，並非唯一及不可抗拒的推論。

判決雖然聚焦於道路交通法例條文的正確詮釋，但由於其運用的法律邏輯本身具一定普及性，完全足以延伸至交通以外的範圍，所以對記者工作以至新聞自由在整個香港法律制度中的運作，可以有相當深遠的潛在影響。

新聞自由作為人權的地位

霍官在《蔡玉玲案》中應用的兩個法例詮釋規則（註2），其實在2014年的《T訴警務處處長》（註3）一案中早有論述，只是可能因為霍官在《T案》的判決「只是」三比二的大多數而非代表法院所有五位法官的一致判決（儘管兩者在法律約束力方面當然是一般無異），下級法院出奇地甚少援引。簡單而言，根據「免受可疑刑罰原則（principle against doubtful penalisation）」，刑事法律除非文意足夠清晰，否則法庭在釐定罪行涵蓋面時應致力將其收窄，以免不必要地過份施加刑罰；當涉及言論自由（包括新聞自由）時，鑒於其對公益的重要性，原則上尤其應當如此：如沒有清晰字眼，法庭應推定立法機關並無意圖干預憲法權利的行使（註4）。

值得留意的是，「免受可疑刑罰原則」是要求對刑事罪行的涵蓋面限縮解釋，而基於言論和新聞自由的詮釋原則的適用範圍則更廣：任何可構成干預自由的政權行為，即包括非正式、行政方面的干預，考慮其實際意思、用意或效力時，都須盡量採納一個較有利言論和新聞自由的解讀。事實上，本案中「其他有關交通及運輸的事宜」一詞，正正並非有關刑事法例的用語，而只出現於運輸署行政制訂的表格上，但終審法院仍然強調，應將之解釋作容許真誠的新聞調查（註5）。

「新聞工作」的定義

《蔡玉玲案》另一個可說是頗為創新之處，是某程度上擴闊了《個人資料(私隱)條例》第61條對新聞自由的保障。

《蔡玉玲案》另一個可說是頗為創新之處，是某程度上擴闊了《個人資料(私隱)條例》第61條對新聞自由的保障。第61條主要的功能，是基於新聞保密的原則，豁免「其業務或部分業務包含新聞活動的[個人]資料使用者」，直至發表或播放新聞之前毋須向任何人（包括資料當事人及私隱專員）披露或交代正在持有什麼資料；另一方面，條文亦容許其他持有個人資料的人，向上述進行新聞活動的資料使用者合法地披露有關資料，但前提是要「有合理理由相信(並合理地相信)發表及播放 ... 該資料 ... 是符合公眾利益的。 」

換言之，至少表面看來，《蔡玉玲案》中原訟法庭指 「第61條有關新聞活動的豁免條款，並不關乎賦權新聞界查閱別人的個人資料」（註6）（註7），嚴格來說不是完全有錯。以往論及此項豁免的上級法院案例，無一不是視之為針對個人資料被其他人收集一段時間之後，再披露予新聞工作者二次使用的情況。第61條無疑是鼓勵其他收集了個人資料的個體或機構（例如本案中的運輸署署長）提供該等資料予記者，但法律並沒有強制前者方便新聞工作，或直接賦予記者權利為了新聞的公眾利益隨意收集個人資料（註8）。

與此相比，終審法院明顯願意採取更宏觀的視角。霍官批評原訟法庭詮釋第61條的方法「不當地狹窄及錯誤（unduly narrow and wrong）」，認為以蔡玉玲所製作的電視紀錄片性質，假定她能獲益於第61條的豁免，並能在不違反私隱法的情況下獲取有關的車輛及車主資料，是很合理的事（註9）。

終審法院的「一錘定音」，亦間接確認了調查報導符合第61條第3款所定義的「新聞活動」：

「新聞活動 ( news activity )指任何新聞工作活動，
並包括 ——
(a) 為向公眾發布的目的而進行 ——
(i) 新聞的搜集；
(ii) 關於新聞的文章或節目的製備或編纂；或
(iii) 對新聞或時事所作的評析；
或 (b) 向公眾發布 ——
(i) 屬新聞的或關於新聞的文章或節目；或
(ii) 對新聞或時事所作的評析。」

此難得全面的法定定義，在與私隱法例不完全直接相關的語境中被用作對「新聞活動」的一般概述，並非沒有先例。例如在2019年禁止對司法人員「起底」的禁制令判決中，高等法院原訟法庭法官高浩文認為需在新聞自由和公眾利益之間取得平衡，所以裁定符合《個人資料(私隱)條例》第61條定義的「新聞活動」，不構成公眾妨擾、騷擾或恐嚇（註10）。

從這角度來看，香港警方6月4日晚上在銅鑼灣將記協前主席麥燕庭帶返警署，只因為麥沒有「明顯的採訪行為」，即不當她是記者看待，忽視了在事件現場觀察以搜集、製備新聞，同樣屬於新聞工作，似乎也是採取了一個「不當地狹窄及錯誤」的理解。

記者以後合法查冊的空間

因此，雖然有評論擔心《蔡玉玲案》的判決過於技術性，只要當局在有關表格或法例中明確禁止報導調查，便可輕易大幅限制記者查冊的空間，不過根據上面提到的法律原則，無論政府如何修改法例或表格，都仍然受制於、而且須尊重新聞自由作為憲法權利的地位，而私隱法亦再難以成為阻礙查冊的有效理由。事實上，霍官的判詞表明， 運輸署署長一方面固然有權限制查冊目的，拒絕提供資料予目的不當的申請者，但另一方面，署長的權力來自《道路交通條例》，而條例的立法目的顯然包括所有與駕駛車輛相關的目的。如果署長行政上供予申請者選擇的目的不足以涵蓋所有查冊的正當目的，或純粹因為申請者的目的不在指明的目的類別之內而拒絕申請，則有越權或違反理性的風險，可能遭司法覆核挑戰（註11）。

其他範疇的查冊亦應可預期遵從相同的邏輯。例如幾年前上訴法庭處理警察隊員佐級協會試圖阻止公眾查閱選民登記冊的禁制令申請時，就曾表達類似的觀點。時任上訴法庭副庭長林文瀚（即有份審理《蔡玉玲案》的另一位現任終審法院常任法官）當時同意選民登記冊上的個人資料不應用於不當的目的（例如起底或騷擾），但同時指出向傳媒披露該等資料以作公眾監察，理應亦是與選舉相關的目的（註12）。即使在該案中因為某些身為警察或其家屬的選民擔憂人身安全，普通公眾被裁定沒有自動的權利隨意查冊，法律亦應該特別容許記者查閱及（負責任地）使用有關個人資料，以免削弱傳媒在協助維持選舉公正方面擔當的重要公共角色。

其他方面的新聞活動以後也較難被歸作非法活動

當上述概念應用至記者身上時，須與新聞自由的憲制重要性一併審視。

如上面提到，霍官在《蔡玉玲案》依普遍的法律解釋原則，堅持新聞自由的正當行使（如真誠、促進公眾利益的調查報導）得盡可能在詮釋過程中排除於查冊罪行的元素之外。這顯然亦類推適用於查冊以外的刑事罪行。霍官在判詞中提到的《楊美雲訴香港特別行政區》（以下稱《楊美雲案》）（註13），正正就將「無合法權限或解釋下阻礙公眾地方罪」中「合法解釋」的元素，重新演繹為「在評估有關阻礙是否合理時，必須承認和充分重視《基本法》對[集會及言論自由]權利賦予的保障」。

其他罪行亦理應作如是觀。譬如《公安條例》下的「公眾地方內擾亂秩序行為」、「非法集結」及「暴動」等罪，其中一個元素是被告的行為「擾亂秩序」，或具「恐嚇」、「挑撥」、「辱罵」或「侮辱」等性質。即使是在《蔡玉玲案》之前，案例已顯示當上述概念應用至記者身上時，須與新聞自由的憲制重要性一併審視：

「視乎背景、場景、行為舉措等情況，記者的拍攝並非必定不會構成挑撥的行為的，不過，在考慮時必須顧及新聞自由是基本法保障的權利、記者職責所在、所做的是否關乎公眾利益等因素，只從行為本身來考量可能不夠全面周詳。... 記者在場拍攝是否有鼓勵[非法集結]之效，視乎證據顯示的整體情況，一般而言，正當的採訪難稱有這效用 ...」（註14）

經《蔡玉玲案》再三強調之後，法庭完全沒有理由不繼續按照上述原則行事。

新聞活動與警察行動

「妨礙執行職責的警務人員」（俗稱「阻差辦公」）是另一記者經常被指控干犯的罪行。終審法院以往的判例向來認為，試圖說服相關警務人員、要求其澄清行動目的或與其理論者，不視為故意並沒有合理辯解下妨礙警務人員（註15）。如今依《蔡玉玲案》的意旨，記者的新聞活動一般來說亦不應被當作「妨礙」，或應構成其行為充分的「合理辯解」。就此，加拿大西北地區地區法院2016年裁定任何人（即使是普通市民）只是為了用電子方式拍照記錄警務人員執行職務的情況，不需附上妨礙警務人員的罪責，值得借鑒。（註16）

實務上或許更重要的是，警務人員在事件現場行使拘捕、截停搜查等警權，通常須有合理懷疑支持，方為合法（註17）。就此，終審法院在《楊美雲案》 裁定，此等合理懷疑必須與相關罪行的關鍵元素有關連：「[警務人員]合理地懷疑存在的事實必須（假如該等事實屬實）構成他尋求就其行使逮捕權的罪行的必要元素」（註18）。既然罪行的元素須按新聞自由的保障限縮解釋，「隨之而生的警方逮捕涉嫌干犯該項罪行的人士的權力範圍」亦必然相應收窄。（註19）

舉個更具體的例子，在R v Chan Sai-leong and Another一案中（註20），高等法院（即等同主權移交後的原訟法庭）裁定「合理懷疑」的原則下，前線警務人員有責任持續地按事態發展，判斷是否仍然存在有合理事實基礎支持的懷疑，並評估進一步行動是否必要，而非單憑一開始心裏形成的懷疑（即使當時情形下客觀上屬合理）就完全為所欲為，否則即使只是忠誠地服從上級籠統的指示，皆仍屬超出警察權限，並非警察職務之正當執行。換言之，假設警務人員最初確實合理地懷疑一名記者牽涉犯罪，但一旦得知並核實記者的身份，便應知道正當的新聞活動法律上並不構成擾亂公眾秩序、妨礙公務、以至參與暴動等罪的元素，任何與之相關的懷疑之合理性亦隨之消散。在那個階段再行對記者行使警權，無論是搜查其隨身物品或將其帶返警署扣留，合法性自亦大有疑問。

結語

《蔡玉玲案》的判決間接規範了政府機關於行使公權力，尤其是當中牽涉施加刑責時，應負有尊重新聞自由的憲制責任。

《蔡玉玲案》的判決間接規範了政府機關於行使公權力，尤其是當中牽涉施加刑責時，應負有尊重新聞自由的憲制責任。當然，應然和實然之間，永遠存在差距，但終審法院的判決，仍可稱得上香港法律史上保障新聞自由的其中一個重要里程碑。

不過有點可惜的是，霍官描述案件的事實背景時，將2019年7月21日晚上於元朗港鐵站發生的事描述為白衣人針對「黑衣人（dressed in black」的襲擊（註21），屬2019年連串社會不安和暴力事件其中之一，又多次形容白衣人所牽涉的是「打鬥（fighting/fight）」（註22）。儘管當晚白衣人犯罪的定性，並非本案焦點，法官選擇如何形容，嚴格而言只屬旁枝末節，但畢竟新聞自由的精神正是求真，甚至蔡玉玲製作《7.21 誰主真相》節目的目的，就是尋找並向公眾描繪記者盡其所能發現到7月21日當晚的真相。在此值得不厭其煩，覆述區域法院法官葉佐文經23天審訊後裁定五名「白衣人」罪成，其中所作的事實裁定：

當晚出現在元朗站大堂以至後來走出站外的「黑衣人」（但其實只是「較多人穿黑色衣服」，「也有人穿雜色衣服」（註23））是「無辜市民」（註24），他們擲物（如有的話）和雨傘只是用以「抵抗」（註25）、「回應」或「擋格」來自白衣人木棍和藤條的襲擊，可惜卻「招架不來」（註26）。車廂中受襲的市民更是如此：他們僅有的「保護裝備」，就只有「幾把雨傘和勇敢地站在前排的年青血肉之軀」（註27）。

另一邊廂，白衣人則顯然「更激烈和暴力」（註28），其聲稱自衛的辯護全數不獲法庭接納（註29）。葉官譴責白衣人當日的犯罪行為是「喪失理智的 ... 無差別施襲」（註30），尤其是凌晨時分第二次強行拉開捲閘、闖入元朗站後，更是「圍毆現象比比皆是，受害人倒下了還被繼續打 ... 是集體喪失理智的無差別襲擊」（註31）。

以霍官司法經驗之深及官位之尊，竟忽略如此清晰的既有司法裁決，反而缺乏批判地純粹採納政府一方對「721事件」的定性，縱然瑕不至掩瑜，但終究不免令人感到遺憾。

註解

註1：《香港特別行政區訴蔡玉玲》[2023] HKCFA 12（以下稱《蔡玉玲案》）。

註2：參見《蔡玉玲案》第62、65段。

註3： (2014) 17 HKCFAR 593（以下稱《T案》）。

註4： 參見《T案》第195-196、260段；另參見第164段（時任終審法院常任法官鄧國楨語）；第307段（終審法院非常任法官廖柏嘉勳爵語）。

註5：參見《蔡玉玲案》第47段。

註6： [2022] HKCFI 3343 第41段。

註7：如參見《東週刊出版有限公司訴個人資料私隱專員》[2000] 2 HKLRD 83 第94E頁 ；Re Hui Kee Chun（CACV 4/2012，2013年2月1日）第54段。

註8： 話雖如此，記者即使沒有就收集資料的方式直接獲豁免，負責任的新聞工作本來就相對容易符合私隱法例中收集個人資料的合法目的、必須性、適度性和公平性等要求：參見《個人資料(私隱)條例》附表1「第1保障資料原則」。

註9：《蔡玉玲案》第64段及註釋46。

註10：參見Secretary for Justice v Persons Unlawfully and Wilfully Conducting Etc [2019] HKCFI 2773, [2019] 5 HKLRD 500。

註11：參見《蔡玉玲案》第34、36、43段。

註12：參見《警察隊員佐級協會訴選舉事務處（第2號）》[2020] HKCA 352, [2020] 3 HKLRD 39 第6、16、89-90、107段。

註13： (2005) 8 HKCFAR 137 第44段。

註14：《香港特別行政區訴蔡健瑜》[2022] HKCFI 712 第41段（高等法院原訟法庭法官黃崇厚語）。雖然終審法院（ [2022] HKCFA 27, (2022) 25 HKCFAR 360）其後推翻了原訟法庭的無罪判決，但並沒有質疑後者判詞的這部分。無論如何，黃官的觀察完全符合《蔡玉玲案》的精神。

註15：參見《香港特別行政區訴譚立徽》(2005) 8 HKCFAR 216 第23段。

註16：參見R v Robert John McFadden, 2016 NWTTC 15 第19段。

註17：如參見《王子鑫訴警務處長》[2009] 5 HKLRD 826 第13-14段（時任高等法院原訟法庭法官潘兆初語）。

註18：《楊美雲案》 第77段。

註19：《楊美雲案》第31段；《蔡玉玲案》第63段。

註20： [1989] 2 HKLR 385 第388E-F頁。

註21： 《蔡玉玲案》第7段。

註22： 《蔡玉玲案》第60, 48, 46段。

註23：《香港特別行政區訴王志榮》[2021] HKDC 862 （以下稱「721案判刑理由書」）第7段。

註24： 721案判刑理由書，第89段。事實上，高等法院上訴法庭法官彭偉昌後來在其中一名被告的保釋申請中亦確認，「白衣人所襲擊的 ... 包括普通市民，以致傷及無辜」：《香港特別行政區訴林啟明》[2022] HKCA 141 第10段。

註25：《香港特別行政區訴王志榮》 [2021] HKDC 751 （下稱「721案裁決理由書」）第234段。

註26： 721案判刑理由書，第7段。

註27： 721案判刑理由書，第8段。