（陳楚楚，中港關係觀察者）
在今年「兩會」後，中共中央及國務院公布《黨和國家機構改革方案》，當中涉及重塑港澳工作系統，引起香港社會的關注。方案提及，在「國務院港澳辦」的基礎上，將設立屬黨中央辦事機構的「中央港澳工作辦公室」，不過仍保留「國務院港澳事務辦公室」的牌子。
簡單來說，港澳辦將由「國務院機構」升格成「黨中央辦事機構」，加強黨中央對港澳事務的集中統一領導。在官僚運作上，「港澳辦」將是「一個機構，兩個牌子」，「一個機構」指港澳辦是一個法人代表、一個財務帳號、一套領導班子和一個隊伍，而「兩塊牌子」指港澳辦有兩個名稱，根據工作需要，以不同的名義對外使用相應的名稱。
這項機構升級意味著什麼？如何延續了後反修例運動的港澳工作系統的重構？我們又如何理解今日香港的政治存在？目前有關中央港澳辦的很多細節仍待公佈，但對港府和相關的政治行動者來說，這或是一項重新確立和彰顯「黨和香港」、北京與香港「央地關係」的重要變動；但對系統外的民眾來說，北京對港的大政方針既定，這只是「黨管香港」的又一次彰顯，或許並沒有那麼重要，更沒有太大的切身感受。
從「中央政府」到「中共中央」
要理解「港澳辦」的機構升級，我們需要整體地理解中共對港澳工作既有的機構和系統，一種既關於香港又將香港政府「包括在外」（including out）的黨政體制。
自中共建政開始，香港便是微小而重要的地方，因此中共對港的大政方針毫無疑問是「黨中央」的事項，必然在「黨的領導」下決策執行，問題是設置怎樣的組織架構和人事任命。在九七後，中共的涉港工作牽涉多個系統和範疇，包括港澳工作系統、外事系統、統戰系統、國安系統等，並涵蓋軍事、公安、商貿、文化教育和地方省市合作等範疇。基於香港事務的複雜性，這個多系統多層次多部門的體系，必然是某種既合作又有分歧張力的關係。
在這個黨政體制內，最高層是中共政治局常委級別，所有涉港的重要方針政策都由政治局常委決定。再下一層是2003年後因應七一大遊行而成立的「中央港澳工作協調小組」（2020年2月改名為「中央港澳工作領導小組」），這個小組由政治局常委領軍，歷任組長是曾慶紅、習近平、張德江和韓正，而副組長包括統戰部長、外交部部長、公安部部長和港澳辦主任，另外成員亦涵蓋港澳中聯辦主任和其他相關黨政機構的官員。
這個領導小組是中共中央的議事協調機構，主力就香港事務協調各個黨政系統，並就香港的政治事件、港府行政長官和高官人選、中港重大政策作分析和評估，供政治局常委做最後定案。
這次機構改革的重點——國務院港澳辦——下屬領導小組，位處港澳工作系統的中樞位置。一方面，他是國務院專責港澳事務的辦事機構，是中央處理港澳事務的參謀和助手，承擔調查研究、統籌協調和歸口管理的職能，另一方面他也是中央港澳工作領導小組的辦公室，負責處理這個中央議事協調機構的行政辦公事務。
同為正部級單位，港澳辦和中聯辦在很長時間內互不隸屬， 但在工作職能上不乏重疊之處，分別在於兩者的位置上有前線和後台之分。比起位處北京壇南街的國務院港澳辦，身處香港西環的「中央人民政府駐港聯絡辦公室」更加貼近前線，編制相信更大，工作人員相信也有更多的香港本地人，主要負責擔任中共在港的「第二支管治隊伍」，一方面參與選舉協調、議案拉票、政治動員、意識形態宣傳工作，另一方面廣泛聯絡和統戰社會各界，管理香港的「愛國愛港」陣營。
不過，在2020年4月由副國級領導夏寶龍出任港澳辦主任後，港澳中聯辦主任兼任港澳辦副主任，變相明確了港澳辦和中聯辦的垂直架構，實現一體化領導。但隨著新任港澳中聯辦主任上任，他們並沒有兼任港澳辦副主任，未知兩辦的垂直領導是否延續。
值得注意的是，儘管國務院港澳辦是在「黨的領導」下運作，並執行「黨中央」的政策和指示，但其機構性質不隸屬「黨中央」，而是歸屬於另一個「中央」——中央人民政府，即計入國務院的機構序列。而這次機構改革的關鍵所在，正是將港澳辦從「中央政府」升格到「中共中央」，令港澳辦成為黨中央的辦事機構。
既明確「黨管香港」的原則，又加強「督促」的權力
從國務院港澳辦升格成中央港澳辦，當然不止是前綴詞和組織架構的改變，更重要的是藉此明確「黨管香港」的原則，重新定義黨和香港的關係，另一方面也提升港澳辦的權威，擴充實質權力，繼而影響北京對港的管治。
在香港，儘管黨是實際上香港事務的最高統治者，但因為歷史原因其存在一直是猶抱琵琶半遮面，其存在感和能見度遠遠不止大陸的其他省市。箇中原因，是因為一國兩制下黨國體制並不在香港全面實行。在香港的正式政治領域中，中共並非以黨的名義行使權力，反而以國家機構的名義，如全國人大和國務院，而中共在香港的機構，也是以「中央人民政府駐港聯絡辦公室」行事，而不是以「中國共產黨香港工作委員會」的名義。
正因如此，「中央」這個政治詞彙在香港跟大陸其他省市意涵不盡一樣：在大陸省市，中央是指「中共中央」，而在香港則指「中央人民政府」和「全國人大」。這次機構升格，某程度令港人終於看齊對「中央」的理解。
以前，黨隔在政府背後，以政府名義處理香港事務更加符合傳統，也是尊重兩制的表現。但是隨著政治氣候的變化，彰顯黨在香港事務的角色不再是一個禁忌。2021年中國共產黨正值建黨100週年，4個中央駐港機構聯同特區政府在同年6月舉辦了「中國共產黨與『一國兩制』」主題論壇，便是官方首次公開討論共產黨在香港的地位和作用。當中，時任中聯辦主任更罕有地發言全面論述中共與香港關係，指出中國共產黨開創了「一國兩制」事業，發展了「一國兩制」事業，捍衛了「一國兩制」事業。在2022年7月習近平訪港後，香港也掀起前所未見的政治學習活動，將黨的政治文化和意識形態治理手段在香港鋪張開來。這兩起事件，都看到北京有意突出黨在香港政治的存在，重新定義黨和香港的關係。
循此角度，港澳辦升格黨中央辦事機構也是一起重新定義黨和香港關係的事件，當中重點突出黨對香港事務的集中統一領導。事實上，這個變動也更符合實際的權力運作機制，也令「黨管香港」變得更加名正言順。
當然，港澳辦的機構變動除了關乎名義，也帶來實質的權力提升和職能改變。根據《方案》，中央港澳辦的承擔的職責包括：調查研究、統籌協調、督促落實。職責的範疇涵蓋：貫徹「一國兩制」方針、落實中央全面管治權、依法治港治澳、維護國家安全、保障民生福祉、支持港澳融入國家發展大局。這裡的重點是，過往國務院港澳辦列出的職能主要集中在政策諮詢、意見傳達以及協調各界，而中央港澳辦在提升規格後，相信在延續既有職能的同時，更有權威發揮統籌和協調各個黨政系統的作用。
值得注意的是，這次中央港澳辦被賦予了新的職能：「督促落實」。具體而言，督促落實相信不會只針對中央政府各個部委，更是針對香港政府，督促其完成黨中央交付的政治和治理任務。由此推斷，港澳辦和港府的權力關係很可能發生變動，不再是相對平等的權力關係，而很可能成為監督港府的「太上皇」。從層級上來說，在很長一段時間以來，港澳辦、中聯辦及特首相當於3個正部級單位，但特首作為特區事務「第一責任人」稍高於正部級。然而，這個關係近年受到衝擊。
在2020年4月，港澳辦和中聯辦曾就香港立法會議員的行為和法庭判決高調發聲，譴責公民黨立法會議員郭榮鏗拖延立法會內會主席選舉，涉嫌公職人員行為失當的罪名。其後，中聯辦發文指港澳辦、中聯辦不受基本法22條約束，即中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。中聯辦指，港澳辦和中聯辦不是《基本法》第22條所指的一般意義上「中央人民政府所屬各部門」，而是中央授權專責處理香港事務的機構，有權代表中央政府，就涉及中央與特區關係事務、《基本法》正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題，行使監督權，關注並表明嚴正態度。從這個表述可見，北京賦權港澳辦可以對港府行使監督權，即是在權力位階上高於特區政府。
在今年2月的一份國務院港澳辦新聞稿中，罕有出現港澳辦主任夏寶龍「聽取」了香港政府的「匯報」，似是確立特區政府向港澳辦匯報施政的做法。該新聞稿原文是，「日前，全國政協副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在深圳會見了有關香港社會人士，了解香港最新發展形勢，並聽取了香港特區政府有關近期施政及開展區議會等地方行政檢討情況的匯報。」
如今，《方案》列出中央港澳辦的職責包括督促落實，很有可能是恆常化和明確化黨中央透過港澳辦監督港府的作法。在《方案》公佈後，李家超曾發表聲明，表示堅決擁護和支持，並感謝中央對香港的深切關懷和對「一國兩制」實踐的高度重視。他還表示，「中央從來都是為香港好，為香港市民好。」在這篇「表忠」聲明背後，沒有提及的是中央的深切關懷意味著港府的施政很可能發生改變，將被幾個中央機構包圍，受到更大的壓力。縱向而言，港府很可能不但要向國家主席和國務院總理報告，還受新設立的中央港澳辦的督促；橫向而言，中聯辦也可能平行監督港府，而近年成立的中央駐港國安公署也會就國安議題監督和指導港府。
當然，這種督促的範疇，除了指向國家安全和全面管治權這些議題外，還必然聚焦在保障民生福祉。近來備受爭議的簡約公屋撥款在立法會以1票反對1票棄權獲通過，據報是得到中聯辦的「箍票」幫助。當然外界無法得知港澳辦是否向中聯辦指示「箍票」，但可以推測，中央港澳辦或許將更頻繁和常態化地督促港府、中聯辦和其他的政治行動者，推動官方認為的有利民生的政策。
後2019港澳工作系統重整的延伸和完成
從整個港澳工作系統來看，這次機構升格事實上是延續和完成了後2019年港澳工作系統架構的整合。
在2019年反修例運動後，北京顯然不滿原有的港澳工作系統，將整個港澳工作系統切換成「危機處理」模式，收緊和集權化對港管治，而現在的機構改革是過渡到一種「常態化」的收緊模式，即配合官方所說的「從亂到治」。
具體而言，北京首先派人接管港澳辦和中聯辦，在2020年初，原中聯辦主任、1990年代末和習近平在福建省政府中同時任職的王志民被貶，換成本應退休、前山西省委書記駱惠寧接任。港澳辦方面，原港澳辦主任張曉明改任該辦負責日常工作的副主任，主任一職則由全國政協副主席、曾任浙江省委的夏寶龍出任。這兩個人事改動皆換走機構內的技術官僚型幹部，而換上港澳工作的局外人、擁有大省管治經驗的地方大員出任，反映北京將從「地方治理」的角度切入解決香港問題。
基於中聯辦主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應同時兼任港澳辦副主任，而夏寶龍是副國級幹部，變相也明確了港澳辦和中聯辦的垂直架構，實現港澳辦的一體化領導。其後在論述層面，北京如上所述拆除基本法22條的束縛，表明兩辦可以對特區政府有監督權。後來是7月中央主導立法的港區國安法，北京一方面成立中聯辦主任擔任顧問的國家安全委員會，另一方面在香港成立中央駐港國安公署，成為第四個駐港的中央機構部門，主力分析研判香港護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議，並監督、指導、協調、支持港府履行維護國家安全的職責。
在2023年兩會後，這一套危機時刻「集權化」的港澳工作系統已運行了一段時間，臨危受命的中聯辦主任駱惠寧也退下火線，改由擔任中央駐港國家安全公署兩年半的前署長鄭雁雄出任中聯辦主任。對北京來說，港澳工作系統要過渡到一個更加常規的「集權」模式，而將港澳辦升格中央港澳辦正是延續後2019年港澳工作系統架構的整合。目前看來，據報中央港澳辦主任港很可能繼續由夏寶龍留任，但很多細節尚待出台：如中央港澳辦的領導幹部人選是誰？中央港澳辦和中聯辦的關係是否是明確的上下級關係？原有的中央港澳領導小組角色有何變化？中央港澳辦和四個駐港機構的關係又是如何？
香港問題是黨的領導問題嗎？
當新聞公佈港澳辦升格後，香港市民知道有些事情發生，但未必太有感覺。對觀察中國政治的人來說，這個舉動也並不意外，「加強黨的領導」近乎是中共就關鍵議題的本能反應和路徑依賴。作為掌握龐大的官僚機器的執政黨，中共的政策推動，總是離不開人事安排和組織架構的改造，當中的關鍵都是「加強黨的領導」。
然而，香港的問題——從國家安全、深層次矛盾、人才流失、競爭力下降全部都是官僚機構改革可以改善的嗎？香港問題是「加強黨的領導」和「頂層設計」可以解決的嗎？對於中共的官僚運作來說，解決單一指標的政策是相對容易的，但今日香港面對的是複雜而全局性的問題。今日香港的很多問題不僅是政治認受性的問題，也是權力和利益固化藩籬的問題，還包括民間想像力和創造力受到壓抑的問題。香港需要一個自由、開放、有活力的社會政治空間，但這是一個政治的問題，不是一個官僚的問題。
我們可以想像，官僚架構的擴權往往帶來的是指令和紀律，而不必然是解決實質問題的執行力和創造力。
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