深度 評論 烏克蘭戰爭

評《The Economic Weapon》:當制裁對戰爭再次「失效」,還有什麼選擇?

歷史學教授Nicholas Mulder:當懲罰性的經濟制裁失去作用,國際社會更應該思考「給予及支援」的積極意義。


2022年3月31日,烏克蘭首都基輔市郊,數名烏克蘭士兵在一輛被炸毀的俄軍坦克上拍照。 攝:Vadim Ghirda/AP/達志影像
2022年3月31日,烏克蘭首都基輔市郊,數名烏克蘭士兵在一輛被炸毀的俄軍坦克上拍照。 攝:Vadim Ghirda/AP/達志影像

俄羅斯入侵烏克蘭逾一個月,至今逾350萬烏克蘭人逃離家園,被俄軍包圍的主要城市出現人道主義危機。美國及歐盟落實對俄經濟制裁,並向烏克蘭提供軍事、人道、經濟支援。但礙於介入戰局有可能導致歐美與俄的全面衝突,北約顯然不傾向有進一步軍事行動。外界陷入這樣的窘境——經濟制裁似乎無阻普京的決策,而受苦的更多是俄羅斯民眾;對烏的支援行動儘管必要,此時此刻卻仍顯杯水車薪

「經濟制裁」在過去二十年成為人們耳熟能詳的詞彙。由美國領導的世界政治金融體系,恆常地透過制裁手段懲罰國家或個人,以改變他國的政策決定。但面對如今的局面,我們該如何理解「制裁」的效果——它為何無法阻止普京?

康乃爾大學歷史學教授Nicholas Mulder,今年1月在耶魯大學出版社的新作《The Economic Weapon》恰逢其時:這本書指出,出現於一戰後的「國際制裁」,本身起源自戰爭手段,卻被國際社會用以遏止侵略行為;然而,在大部份歷史案例中,制裁並沒能阻止軍事衝突,甚至有可能加速侵略者的行動。

Mulder指,關鍵在於,制裁盛行多年,現今國家多少已經適應這種國際秩序,甚至發展出經濟和資源的必要自足性,削弱制裁效果。與此同時,歷史上與制裁同為一體兩面的「支援」手段,近年卻沒有被國際社會充份地建立及運用。因此,當軍事衝突發生於相對自足的強國與「孤立無援」的弱勢國家之間,侵略者便看準了國際社會並不會持久地支持被侵略者,更加肆無忌憚。

這觀察與當下的俄烏戰事遙相呼應。正如主流分析指出,儘管俄羅斯經濟並非毫髮無損,但再大力度的制裁恐怕亦不能遏止俄軍。同樣地,雖然國際積極支援烏克蘭,但問題在於支援要如何可持續及系統化。戰爭可能要很久了。當懲罰性的經濟制裁失去作用,閱讀此書有助我們理解「制裁」的侷限,思考「支援」是否將更有效。

The Economic Weapon:The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War

出版社:耶魯大學出版社
作者:Nicholas Mulder
出版日期:2022年1月

一戰以後:經濟制裁被確立為必要之惡

當制裁被寫進國聯盟約時,其出發點不無謹慎,政治家們甚至只是將其當作一種備而不用的極端手段,希望它能成為一種阻嚇性力量——這與二戰後由核武器定義的「恐怖平衡」狀態相似。

本書開宗名義,制裁不是一種和平手段,而是一種「經濟武器」。在百多年前的一戰的時空裏,對他國實施制裁本身就是一種宣戰、或是戰爭狀態底下才會發生的國際互動。

制裁的「初心」是極為戰略性的——除了熱兵器的不斷改良,當時的政治家也發現,摧毀敵人的社會可以通過經濟來進行。只要利用技術和行政手段——法律、關口文件、貿易數據及外交措施——便能對他國落實有效的資源禁運及物流封鎖(Blockage)。這好比古早的圍城戰,被封鎖的是一整個國家與社會,只不過實行封鎖的一方甚至不需要兵臨城下。

這種透過操控知識與文字來管制他國人民生計的戰爭手段,可謂「生命政治」(bio-politics)的雛型。

生命政治的特質之一正是,不著痕跡地運作,卻能深遠影響一整個「人口」的存活。Mulder指出,相比軍隊互相殘殺,制裁作為一種戰爭武器,針對的卻是平民百姓,而且不受國際交戰的「不濫殺無辜」、「保護私人財產」等傳統倫理限制。在幾種「無差別作戰」(anti-civilian warfare)手段中,經濟封鎖的殺傷力甚至比空襲和生化武器都更深遠、更廣泛。書中引用歷史學家的估算,一戰時中歐有超過30萬人死於經濟封鎖衍生的饑荒與疾病;英法封鎖也導致中東的鄂圖曼帝國約50萬人死亡。

2022年4月5日,烏克蘭城市布查,兩名烏克蘭士兵將幾位當地被俄軍射殺的平民的遺體放進屍袋裏。

2022年4月5日,烏克蘭城市布查,兩名烏克蘭士兵將幾位當地被俄軍射殺的平民的遺體放進屍袋裏。攝:Felipe Dana/AP/達志影像

這種經驗被運用在一戰後國際秩序的建立中。歐洲的國際主義政治精英試圖重建秩序,經巴黎和會促成國際聯盟(League of Nations,聯合國前身),並寄望國聯能擔當仲裁者的角色,調和國與國之間的矛盾。但要確保各國「聽話」,國聯要有警戒和阻嚇挑戰其權威的國家的能力。經濟制裁(sanctions)就成為了選項之一:不僅執行上相對容易,而且能喚起人們對戰時經濟封鎖的痛苦回憶,便於起到震攝作用。

或許現代人難以想像杯葛、禁運、國際上的孤立等的威懾效果,但當時它確實在物理和心理層面有效。有參與執行英國封鎖政策、並在一戰後參與組建國聯的William Arnold-Forster這樣描述制裁的效果:「(在一戰期間)我們,正如德國人一樣,嘗試令敵人不再願意讓小孩誕生;我們意圖為敵人的社會帶來極端的貧瘠,使他們的小孩在誕生當下,便已死去。」時任美國總統威爾遜則形容,制裁給予一國的,是「靈魂的傷」,意指一國被國際孤立而受到的恥辱。

事實上,經濟封鎖造成的實際人命影響,難以被準確計算、認知。被剝奪生活資源所導致的饑餓、疾病、營養不良也會延續到下一代人。作者指這種長遠的社會生理影響,在一定程度上可與核輻射相提並論。

因此,當制裁被寫進國聯盟約時,其出發點不無謹慎,政治家們甚至只是將其當作一種備而不用的極端手段,希望它能成為一種阻嚇性力量——這與二戰後由核武器定義的「恐怖平衡」狀態相似。

作者強調,在一戰以後,對戰爭的厭倦、各國的重建計劃,及一定程度的經濟復甦,都使制裁能夠發揮一定的穩定作用。例如在1920年代,在國際威脅實施制裁之下,位處巴爾幹半島的南斯拉夫及希臘便被迫放棄了侵略鄰國的計劃。

然而,制裁的存在和盛行本身,恰恰提醒我們世界秩序的千瘡百孔:衝突沒有停止,只是以更「無形」、更「現代」的方式延續著。

二戰:制裁反激發意外惡性結果

面對制裁,一些國家不再選擇克制,反而進一步落實自足政策(autarky),即追求地域上的政治、經濟及資源主導地位。

一戰後廿年,世界又迎來更慘烈的二戰。根據Mulder的分析,在二戰前夕,制裁不僅失敗了,而且帶來了意外惡性結果(unintended negative consequences),是眾多加速二戰前夕「軸心國」對外擴張的因素之一。

如前文所述,至少在100年前的國際秩序而言,國聯從未期望將制裁常態化。但歷史並沒有向一勞永逸的方向發展。1930年代,民主主義退潮、納粹及法西斯主義興起、經濟大蕭條發生,掏空了使制裁有效的現實基礎。

一些國家不再選擇克制,反而進一步落實自足政策(autarky),即追求地域上的政治、經濟及資源主導地位。

Mulder指出,這時期最關鍵的事件是發生於1935年的第二次意大利-埃塞俄比亞戰爭。面對墨索里尼的侵略,歐洲列強原打算綏靖,國聯卻動用了制裁。響應國聯的決定,世界上四分三的國家都與意大利斷絕了商貿往來,但七個月後,戰事以意大利獲勝並吞併埃塞俄比亞帝國告終。

這次制裁失效的原因,一是由於意大利早已計算過被制裁的後果,並在國內實施緊縮政策以反制裁,二是侵略戰成功本身便已抵銷制裁效果。不過,這次制裁仍然重創了意大利經濟,再加上戰事開支,一度使墨索里尼無力發起另一場戰爭。

意外的發展是,意大利前車之鑑下,納粹德國與日本帝國都因此積極執行穩固地域資源和戰略獨立性的軍事計劃。納粹德國「超前」於1936年制定反封鎖的「四年政策」,以實現「原材料自由」,確保能源、鐵材等必要資源的供應不受外國干擾。日本帝國也發展「大東亞共榮圈」計劃,壯大國家勢力。

反過來說,對制裁的恐懼(blockage-phobia)更助燃了部份國家的軍事野心,對鄰國的侵略正正是有效抵抗國際制裁的作法。事實上,在二戰開戰前夕,歐洲的國際主義者已對制裁的侷限有一定認知。書中引述挪威學者Christian Lange在1933年的說法:「即使第16條(按:國聯盟約第16條即制裁條例)的威脅能阻嚇小國發生戰爭... 這對於武裝強國卻幾乎是不可能的。」

也即,當國際主義者尋找更有力的制裁手段時,極端民族主義者也追求更徹底的擴張與獨立。

2022年2月27日,人們在俄羅斯莫斯科阿爾法銀行外排隊,希望在ATM取款。

2022年2月27日,人們在俄羅斯莫斯科阿爾法銀行外排隊,希望在ATM取款。攝:Victor Berzkin/AP/達志影像

在Mulder看來,想要制裁成功,取決於幾個要素:被制裁國對於國際經貿需要有高度依賴、被制裁國沒法透過軍事手段反制制裁的效果、世界經濟需要處於相對穩定的時期⋯⋯

事實上,制裁的依據,建基於「利益計算」的經濟理性人邏輯;但在現實世界裏,國家與民族——當下世界秩序的「構成單位」——的集體決定往往經過更複雜的過程,文化、國族情感、獨裁者的政治野心等因素互相影響,建構著一個國家的行為。

就算制裁對經濟的影響是實在的,國家機器的運作也並不見得會因此屈服——正如日本在二戰早期已受到由美國主導的石油禁運,卻加速了對南亞的侵略,後來更對美國宣戰——從二戰的經驗看,制裁不止無法制止衝突,它甚至可能導致加劇衝突的反效果。

當制裁成為常態——美國霸權底下的世界經濟秩序

以美國霸權主導的世界經濟秩序,實際上是由制裁與支援相互構成的一套體系。通過確立懲罰性的制裁與給予性的支援兩種手段,美國更明確地劃分了世界的敵友陣營。

吊詭的是,雖然制裁未能阻止二戰的爆發,但制裁卻在二戰後更常態化。為何?

Mulder指,以美國霸權主導的世界經濟秩序,實際上是由制裁與支援相互構成的一套體系。通過確立懲罰性的制裁與給予性的支援兩種手段,美國更明確地劃分了世界的敵友陣營。

「支援」指的是美國國會在二戰初期通過的「租借法案」(Lend-Lease program)。在歐洲的戰事不斷擴大之際,美國政府與社會有感必須支援歐洲的盟國,但又避免捲入戰事。彼時珍珠港偷襲事件還未發生。因此雙重考慮下,羅斯福政府推出「租借法案」,意在向同盟國提供戰爭物資。這使美國事實上成為了「民主兵工廠」。

值得注意的是,租借法案並未要求受惠國是民主國家,得到支援的最關鍵條件是,該國是否正在對抗「軸心國」(德、日、意等)的入侵。法案通過後,美國馬上租借了軍事設備給英國,但很快,土耳其、希臘、中國的國民政府等威權國家也因為對抗「軸心國」而受惠於美國的支援。當納粹德國正式入侵蘇聯的時候,美國甚至曾支援蘇聯的戰事,使蘇聯一度與美國成為盟友。

戰後,美國透過著名的「馬歇爾計劃」向歐洲各國提供復興支援,由這些支援計劃建立的友盟關係則直接影響了現今的世界格局。在冷戰時期,為抗衡共產主義及極端民族主義的影響,美國一方面為盟國提供支援,一方面則對蘇聯「東方陣營」施行經濟制裁,以冀拖垮其經濟及社會發展。

這種以支援與制裁劃分世界陣營的國際政治,一方面象徵著美國霸權的真正崛起,另一方面,也伴隨著戰後的相對和平出現,在一定程度塑造了過去數十年全球化發展的格局。

作者雖然未在書中直接寫明「支援」是穩定世界的力量,但他多番暗示立場,他以英國經濟學家凱因斯的觀點為基礎,指出作為懲罰性經濟武器的制裁,不論在效果上和倫理上都有爭議之處,反而,屬於給予性質的支援,不止是國際性的饋贈,也是展現和建立國際情誼(solidarity)的重要手段。

按此思路,在冷戰期間美國結合制裁與支援的經濟政策,便有了新的意義——由美國的經濟支援建立起的友盟關係,在一定範圍內結束了國際的敵對競爭,為實現世界和平提供了助力。

2022年2月24日,俄羅斯派兵入侵烏克蘭當晚,德國首都柏林市中心的勃蘭登堡門亮起烏克蘭國旗的顏色,以現實德國與烏克蘭的情誼。

2022年2月24日,俄羅斯派兵入侵烏克蘭當晚,德國首都柏林市中心的勃蘭登堡門亮起烏克蘭國旗的顏色,以現實德國與烏克蘭的情誼。攝:Paul Zinken/picture alliance via Getty Images

然而,在冷戰結束、「歷史終結」以後,制裁又再次成為主要的經濟武器,使用的頻率與幅度一再上升。書中指出,相比戰後的三十年間,制裁的使用頻率在90年代與2000年代增加了一倍,這數字在2010年代再增加一倍;2015年,一份聯合國的報告估算全球有1/3人口活在被制裁的國家;至2016年,制裁能夠成功改變國家和個人行為的比例,跌至不足20%。

而針對例如伊朗等中東國家的制裁,不僅為該些國家帶來無法估算的社會傷害,對維持國際局勢穩定也毫無作用。如今,這個觀察也許亦可套用在針對俄羅斯的制裁上。

遺憾的是,作者並未清晰展開為何由美國主導的國際援助計劃開始沒落。我們只能推斷這可能與世界多邊主義的興起、以及美國國內的經濟危機有關。另外,伴隨全球化倒退的保守主義國際政治觀的崛起,顯然也會對國際援助政策造成影響。

摒棄美國中心論,個人在戰火中的意義是什麼?

針對俄烏戰爭,Mulder提出的觀點與其著作一脈相承:除了實施制裁,西方社會更應該向俄羅斯清晰列明放寬制裁的條件,以提供為局勢降溫的誘因。

Mulder無疑是按照現實主義傳統撰寫歷史與評論的學者。總結來說,他透過回溯制裁史的發展與脈絡,提出歷史上的制裁如何產生意外惡性結果,加速軸心國在當時的自足計劃,為二戰的爆發埋下另一條伏線。根據凱因斯的理論及二戰後美國霸權下的歷史經驗,作者也暗示支援相比制裁的優越性,前者比後者更能創造國際團結,也能協助被入侵的國家在戰事上抵抗入侵者。

我們可以看到作者的歷史分析對當下的俄烏戰爭有一定洞見和啟示。即使受到自2014年克里米亞危機以來的西方制裁,俄羅斯仍然出兵烏克蘭,反映了俄羅斯對制裁的適應力和反制能力。懲罰性的制裁無疑會對俄羅斯造成傷害,但它也可能促使俄羅斯選擇進一步擴張。與此同時,目前對烏克蘭的軍事及經濟支援,在烏克蘭的反抗戰事中,也發揮了無庸置疑的效果。

針對俄烏戰爭,Mulder提出的觀點與其著作一脈相承:除了實施制裁,西方社會更應該向俄羅斯清晰列明放寬制裁的條件,以提供為局勢降溫的誘因。類似的案例可見奧巴馬政府與伊朗協商除核武化,在長期的制裁底下,奧巴馬政府向伊朗提出只要放棄核武,伊朗就既可保留核能發展,也能受惠於制裁的放寬,結果令伊朗政府願意讓國際機構監管其核發展。Mulder指出,西方社會須要給予俄羅斯一些可預期的合作條件,否則制裁只會淪為互相敵對的經濟武器,進一步孤立俄羅斯,也將進一步增加局勢的不穩定性。

然而,支援又有沒有它的侷限?更重要的是,美國在全球的影響力在一定程度上已被其他國家稀釋。

然而,值得我們思考的是,支援又有沒有它的侷限?回想去年被塔利班奪回的阿富汗,當地政府在反恐戰後一直受到美國的經濟與政治支援,卻仍然無法建立起穩健的民主體制。當然,阿富汗的社會民生肌理,在反恐戰中可能已受到不可逆轉的破壞,或令支援沒法有效導入;同時,美國對阿富汗發動反恐戰本身,以及在阿富汗扶植民主政府的做法,長久亦受非議,與當下烏克蘭面對俄羅斯入侵的情況不能直接類比。但阿富汗的經驗揭示了國際支援的一大侷限——國際支援往往是長期且成效未明的,這考驗著支援者的韌性與智慧。

更重要的是,美國在全球的影響力在一定程度上已被其他國家稀釋,當中最重要的新興勢力自然是中國、印度及俄羅斯等國家。而在這次俄烏戰爭中,即使美國及歐盟對俄羅斯實施制裁,制裁的效果也會受中國等國家的取態影響。

在聯合國安理會上針對俄羅斯入侵烏克蘭的譴責動議,因為俄羅斯作為常任理事國的否決權而沒法展開。印度對俄烏戰爭的態度含糊不清;中國對以武力統治台灣的可能性留有餘地⋯⋯世界格局正在迎來冷戰之後的又一次重大位移,除卻意識形態上美國中心論正引發批評且失去吸引力之外,現實政治中,以美國為首的世界秩序也因應這些新興國家的崛起而產生不穩定性。歷史分析也必須適應新格局的發展,以提供對於當下的現實意義。

所謂認識和發展一個地方的主體性,須要跳出將自己置身於「被救助者」的心態和框架,想像自己能夠成為幫手、並且付諸實踐。

而對於在華語世界閱讀此書的我們而言,思考俄烏戰爭中美國的失位,也許是一個反躬自身的契機。長久以來,東亞的歷史發展陷於冷戰思維的對立當中,對於國際關係的論述,亦多有依賴美國「出手」的想像和傾向。現今我們要摒棄的一種思路,正是期望美國出手能解決一切問題的思想習性。

我們需要體悟到國際組織及國際制裁的作用是有限的。所謂認識和發展一個地方的主體性,須要跳出將自己置身於「被救助者」的心態和框架,想像自己能夠成為幫手、並且付諸實踐。當今的國際政治再非一方能獨霸,雖然鄰近效應依然發揮作用,但各地抗爭經驗顯示,最緊迫也最有效的,往往還是要依賴當地公民社會的自救。即使Mulder一書關注的仍然是以美國為中心的國際關係分析,但在過去一個月的俄烏戰爭裏,各地公民社會的組織力和援助力也是實在地協助著受戰火波及的人們。也因此,反思「支援」的積極意義,不單是為了消化對制裁無用的失望,也是為了提醒我們自身反戰的能動性。

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