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林穎資:傳統市場一定是防疫破口嗎?是否能成為疫中的理想購物空間?

台灣疫情三級警戒「微解封」的第一天,我們想重新探問這一古老卻重要的問題。


2021年1月26日台灣桃園,市場的遊客和顧客顯著減少。 攝:Ceng Shou Yi/NurPhoto via Getty Images
2021年1月26日台灣桃園,市場的遊客和顧客顯著減少。 攝:Ceng Shou Yi/NurPhoto via Getty Images

【編者按】今日是台灣疫情三級警戒「微解封」的第一日。自5月15日實施三級警戒以來,「傳統市場群聚人潮是否為防疫破口?」一直都是輿論討論的焦點,隨著台北農產運銷公司拍賣市場與周邊三大零批市場的疫情升溫,爭議更熾。網路上也可常常可見年輕子女抱怨「為何我從網路上給長輩買了滿冰箱的菜,他們還是堅持要出門去傳統市場?」

台灣露天傳統市場的空間歷史為何?它是否真為防疫之敵?它是否一定要關閉或轉為室內才能符合「乾淨、衛生、進步」的原則?本文作者耙梳了台灣傳統市場的演變歷史,也對疫情下的阿姆斯特丹傳統市場進行田野調查,希望為問題找出新的答案。

Covid-19新型冠狀病毒肺炎在全球肆虐一年多來,經驗與研究顯示,病毒在戶外空間的傳播機率,遠低於在室內密閉空間的傳染,只要能夠維持適當社交距離,在戶外空間進行活動,病毒傳染的風險低於室內活動。以此角度而言,台灣各地的露天傳統市場,理論上是理想並具有韌性的公共購物環境:露天通風的攤位、在地新鮮的蔬果魚肉、攤商與民眾互相扶持的經濟系統。

道理聽來簡單合邏輯,然而過去幾週的台灣,特別是雙北地區,市集擁擠畫面依然令人擔心是防疫破口,為何不能兼顧防疫與公共購物環境的維持?執行困難的原因是什麼?

 2021年5月27日台灣台北,戴著口罩的人們在市場上購買食物。
2021年5月27日台灣台北,戴著口罩的人們在市場上購買食物。攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images

菜市場:常民生活與現代治理的百年難題

梳理台灣菜市場的治理歷史,日治初期,環境髒亂、缺乏基礎設施的市集被視為造成疫病與公共環境衛生威脅的源頭之一。日本殖民政府在接管台灣的初期,將市場的公共衛生治理列為城市治理的重點之一。透過對攤販收取衛生清潔費,一來掌握市場的基本概況,二來將收繳的經費投入下水道等公共環境衛生基礎設施。基礎環境治理進行若干年後,才著手將「市場」與「攤販」兩者分頭管理,「市場」歸經濟建設與治理,非法攤販的取締則因涉及公共秩序維護,交由警察局管理。

戰後光復乃至國民政府遷台後,政權轉換連帶社會秩序的重組,日治中末期逐漸上軌道的市場與攤販管理暫時被擱置。另一方面,對初逃離來台的國民政府,如何迅速安置隨政府遷移的上百萬難民,是更重要的治理議題。種種原因下,相較於日本殖民政權,國民政府在遷台初期,相對默許居民以攤販為業,在街頭結市營生,管理相對寬鬆。這一段法律假期直到民國53年,隨著都市計畫法的修訂,始將市場納為都市計畫公共設施必要之用地,地方政府得已根據其轄區內人口數與都市計畫法,依法訂立都市計畫,在其中依都市計畫法第42條與第46條,按鄰里單位或居民分布情形,設置公共設施用地之市場用地,並建設公有市場。

從光復到都市計畫法修訂的期間,攤販增加的數量已遠遠超過新建公有市場可以容納的速度。早在1994年,殷寶寧便研究過台北市公有零售市場議題。她指出,公有市場長期設置不足的問題,相當程度是透過「攤販作為非正式部門消費」來解決。甚至新建公有市場建築興建完成後,能容納的攤位數,相比於在原地擺攤的攤販數量,可說是僧多粥少。

為了保護公有市場內的合法攤販,不管是當時的台灣省市場管理辦法、後來的台灣省零售市場管理規則,亦或臺北市攤販管理條例,都明訂在既有公有市場兩百到三百公尺距離內,不得設置新市場,也不允許攤販在市場周邊擺攤。八零年代台灣經濟起飛,政府更是「夢想」攤販作為非正式經濟勞動力會隨經濟成長逐漸回歸正式勞動體系,台北市因此在民國74年後變停發攤販證照,並將有照攤販交由市場處管理,無證攤販則由警察取締。

此制度的轉換表面上看起來,回到日治末期的管理分流。然而事實是,進不去室內公有零售市場的攤販,並沒有隨著法規規定不准在新市場周圍集結而就地解散。以台北市為例,在與現實妥協的狀況下,「臨時攤販集中場」與其管理要點相應而生,使得在市場外營生的攤販,得以透過自行組織管理委員會,依法向市場處申請開業許可。

「台北市臨時攤販集中場設置管理要點」明文記載,這些臨時攤販集中場得自理組織辦公室、排水設備、照明設備、水電設備、共同處理臺、消防設備、收縮遮陽雨棚,甚至男女用廁所、擴音設備、垃圾集中點等。政府雖得以補助路面整修與排水設施(第十二條),但也隨時可以「因市政建設需要、環境變遷或公共利益之考量,得廢止原核准設置處分之全部或一部,或變更臨時攤販集中場之範圍」(第十五條)。「臨時攤販集中場」,在常民的語言裡,就是延伸在街頭的露天菜市場與夜市。這些菜市場沒有明顯的出入口,也沒有穩定的合法地位,政府可以隨時下一紙公文勒令解散,但事實上,大部分的「臨時」菜市場,仍數十年如一日提供城市居民每日生活所需,攤販日復一日在街頭擺攤營生。

換句話說,這些長期存在街頭的菜市場,在治理的視野裡,是一種長期的「暫時存在」。由於是「臨時」的安置,所以並沒有太多的治理工具或人力的支持。舉例來說,在台北市市場處的人員編制裡,51名公有市場科的僱員,負責管理48個公有零售市場,工作內容包含管理規劃、清潔到行銷;反觀26名在攤販科下的僱員,得負責79個登記在案的臨時攤販集中場、列冊但並不列管的未登記攤販集中場,加上數千個有執照的攤販,與更多的無照攤販,日常的人力配置與工作量長期處在抓襟見肘左右支絀的狀態。

基於上述制度與法規的回顧,可以總結,於這些「半合法」灰色地帶菜市場營生的成千上萬攤販,並非因為不想「合法」營生,而是政府除了取締無照攤販與臨時攤販集中場,沒有相應的法規與治理架構,使攤販往合法化營業的管道移動。以台北市東門市場為例,常見於媒體報導的東門外市場,便是眾多處於「妾身未明」的臨時攤販集中場之一。

雖然外市場攤位名店眾多,生意興隆,平日自治會長期管理良好,然遇上市場改建,這些攤位不僅不被計算入市場改建需要容納的攤位,依照法規,市政府更是憑一紙公告,可隨時取消外市場的營業許可。在2020年初市場改建的說明會裡,外市場的攤商多次表示希望被納入改建的計畫中,特別是多數市場亮點攤販都位於外市場,若新市場能集中亮點攤販,更有利於市場行銷。即便長期和攤販共事的市政府攤販科公務員其實可理解自治會的倡議緣由,但最終,還是礙於其臨時攤販集中場已是某種「法外開恩」的延伸,當正式化的政策指定下達,對於外市場攤販無法被納入改建的規劃,也愛莫能助。

臨時攤販集中場的管理要點,可以視為政府將市場的管理外包給攤販自治會,只負責定期審核與延長設置許可,大多時候採放生式的管理。承平時期的對政策制定的怠惰,造就在疫情緊急的時期,難已即時掌握各個市場的營業狀況,作出相應的控管。縣市政府若無更高層的協同配合,擬定防疫策略,僅憑市場處的基層公務員,其實也太過勉強。

2021年5月26日台灣台北,身穿防護服的軍人在街道上消毒。
2021年5月26日台灣台北,身穿防護服的軍人在街道上消毒。攝:Chiang Yin Shan/SOPA Images/LightRocket via Getty Images

面對現實:阿姆斯特丹的案例

點出市場管理的困難,並不是代表市政府僅需要配合警察,加強取締無照攤販。事實上,攤販眾多難以取締,代表民間對微型規模的經濟有巨大的需求。攤販的管理僅依賴警力取締開罰單,沒有提供更多使攤販合法化營生的管道,是政府在迴避民間的需求。政治人物在選舉期間每日狂掃菜市場,卻在選後對這些庶民生活空間不聞不問,任其自生自滅。忽視菜市場治理架構的訂立,等於在政策與法規上,菜市場不具有合法接受政府管理的地位:攤販不是被承認的職業,不必也無法繳納所得稅;沒有所得稅的收入,政府不願意投入資金人力管理露天菜市場的環境、提供菜市場更好的都市基礎設施,並指責攤販為利用公共空間營私利的「公共空間小偷」,長期因循苟且的結果,才是造就市場成為防疫破口的癥結。

我曾在阿姆斯特丹進行過市場的田野研究。在當地,管理確實的露天市集,反而在疫情封城期間,成為民眾得以透氣,散步兼購物的安全環境。由於露天菜市場每日擺攤數量、人員皆在當日清點,所以攤位數與攤距,皆可透明管理。疫情初期,也曾經出現市場太過擁擠,無法維持社交距離而關閉的狀況,然市政府依照疫情嚴重程度,調整只限販賣食物的攤販擺攤,或允許其他商品攤販營生。在只允許食物相關攤販營業的期間,非食物營業攤販也得已受到政府的紓困補助。

疫情最嚴重每日確診人數破萬的期間,菜市場依舊每週維持六天營業,市場管理處重新規劃攤位配置,依照不同市場空間配置,明確規定市場動線、攤位之間應保持的距離,以及市場管理員得視情況設置市場出入口控制人流的任務;個別攤販也在攤位前利用菜箱與紅龍拉出得以維持社交距離的界線。

相對於密閉室內空間的超級市場,由於限制每平方米人數空間控管,疫情期間常常大排長龍,民眾神情緊張快去快回,甚至特別需要開放時段供長者購物菜市場反而更有彈性,在適度控管下,成為疫情友善的購物環境與社交空間:老人依舊能開著代步車上市場,和朋友在路邊聊上兩句,或在花圃旁曬曬太陽;爸媽也可以推著嬰兒車,牽著孩子上街購物。更甚者,市內幾個原本平日生意奄奄一息的市場,也因為疫情的緣故起死回生,菜攤與餐車交錯並存,市民重新回到街道,邊買菜邊吃小吃,成為疫情期間少數有活力的公共空間。

2021年1月26日台灣桃園,一個市場上戴著口罩的人。
2021年1月26日台灣桃園,一個市場上戴著口罩的人。攝:Walid Berrazeg/Anadolu Agency via Getty Images

不只阿姆斯特丹,過去一年由於疫情而封城的許多地區,都發展出將封城而閒置下來的公共空間,特別是汽車使用的空間,轉作更人本的使用。許多歐美城市將原本給汽車使用的多線道路封閉,提供單車、人行甚至戶外用餐使用。疫情初期,緬甸在停車場上劃設攤位空格,提供攤販擺攤,也是瘋傳一時的智慧案例。

近年世界各地不同的都市研究,紛紛提出傳統菜市場作為公共空間,具有極大的社會、經濟與環境價值。區域性的低碳食物供應鏈,透過地方的小農與攤商,提供民眾每日飲食所需,同時攤商與購買民眾間,串起親密的社區感。上菜市場不僅是日常採購,也是敦親睦鄰的社區交際場。近年台灣社會人口高齡化,菜市場更是成為重要的社區照護與社交網絡。上菜市場遠遠不只是為了買個三斤豬肉兩把蔥,逛菜市場還是和市場攤商、鄰里朋友、姊妹淘換帖兄弟聯絡感情、聊八卦、吸取新知、掌握最新街頭流行的情報交換站。如此親密培養的日常,不只是「人情味」可簡單理解,更像是長年實踐,註冊在身體內的生物印痕,對許多長年逛市場的市民,一天不去市場走走就感覺哪裡怪怪的,即便年紀大走不動了,坐上輪椅都得帶著兒孫看護上街巡邏。

2020年10月,一場由聯合國人居環境組織與市場城市組織共同舉辦的線上研討會裡,來自世界各地都市規劃、公共衛生等領域的專家,齊聚一堂談論城市中的市集,為城市提供何等重要的經濟、社會與文化功能;關鍵的市場規劃、經營與管理的政策心法。

針對市場防疫,聯合國的專家顧問也提出數個的對策。特別是任職於聯合國人居環境組織的Cecilia Andersson指出,成功的菜市場治理,在硬體、軟體、經營管理與公共溝通都需要到位。既有的菜市場無論是合法或尚未合法,都反映民間的需求,政府不應該止步於對地下經濟的取締與默許,而先是釐清現狀(Where we are),後研議政策制訂與執行如何往最大公眾利益前進(Where we go)。於此,發展出相應的治理知識與工具。

研討會中的案例指出,針對Covid-19新型冠狀病毒肺炎的傳染,在菜市場最重要的防疫目標,是疏散人流(de-congesting)。介入的方向則有四個:訂立標誌、公共衛生清潔消毒、空間與物質的改造設計與去中心化的治理。空間環境上的清潔消毒當然是根本,透過空間彈性的規劃設計,無論是標示系統、人流管理或運用其他替代公共空間,維持通風、寬敞的市集環境,協助攤商安心做生意、消費者上市場放心買菜。

以台北常見沿著巷弄與店面蔓生的菜市場為例,這些攤販的營業空間,由攤商日租一樓空店面、店門口紅線內、在街道上推車的流動攤販、沿著學校圍牆、公園等公共設施邊緣擺設攤位所組成。每天隨著不同攤販數量分布在巷弄紋理間,沒有明確的出入口,也難以控管人流,警察與市場處的同仁,更是除了取締之外,沒有任何執法工具可以勸導攤販拉開攤位距離。另一方面,也因為三級疫情,城市裡的街道、學校、廣場的公共空間空了下來。若能活用這些暫時閒置的公共空間,以免收攤費、不取締的優惠措施,明確管理出入口、社交距離,提供給攤商做生意,不失為確保民眾安全購物,攤商安心做生意的另類解決之道。讓菜市場重新回到人與人間互相關照的城鄉連結空間,而非人人走避的疫情熱點。

無論是維持數十年的「臨時」攤販集中場,或列冊不列管的攤販集中場,即便其在公共空間的法律地位長期處於非正式性的存在,民間對菜市場的需求仍然旺盛:從一天不到菜市場逛逛便渾身不舒服的常客,到因為美食節目、市場行腳節目、美食報導文學的介紹走入市場的青年族群,菜市場無疑是台灣社會重要的常民生活景觀。回到菜市場治理的源頭,撇開浪漫化上菜市場的情懷,市場的公共衛生問題:用水用電、清潔、食品安全保鮮等,的確是都市治理的重要議題。以阿姆斯特丹的市場為例,透過都市與街道公共空間的更新過程,將市場需要的水電設施、供攤商使用的公廁、攤販倉儲部署於露天市集的街道上,完整化市場需要的基盤設施,才是使市場長久經營的基礎。

(阿姆斯特丹大學人文地理、都市規劃暨國際發展系博士生,眼底城事網站編輯與創辦人之一)

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