評論｜陳方隅：終結對美焦慮——台美外交及軍事關係觀看指南

美國政黨輪替，所有人都很關注美國國內政策和外交政策的走向，因為這會直接影響到整個世界局勢。從台灣的角度，該怎樣來觀察美國的政策變化呢？本文將借用國際關係學者Stephen Walt的分析架構，來理解美國國內的幾種主要政治主張，再去分析各方勢力的消長狀況，據此推估接下來的幾個重點議題和戰場。了解美國外交和軍事政策的長期演變規律，有助台灣不同光譜人士準確看待台美中關係的變化。

雙層賽局、四種主張

首先，國際政治一向都是「雙層賽局」的架構，也就是說，各國的國內政治與外交政策之間是相互影響的。美國大選之後的外交政策走向，除了執政者（尤其拜登以及其國安外交團隊）本身的政策偏好之外，也會受到國內政治各方力量的型塑。

在美國國內政治方面，我們可以用兩個意識型態軸線，劃分出四種主張。

第一個軸線是國家角色，可以分成「大政府」和「小政府」兩種。大政府顧名思義就是希望政府扮演積極角色，以高稅收來提升社會福利水準；小政府則是認為應該要盡量減稅、去管制化，讓市場機制去發揮。我們把國家角色軸線放在水平線，左邊是小政府（偏共和黨）、右邊是大政府（偏民主黨）。

第二個軸線是針對外交政策的看法，一邊認為美國應該減少以軍事或強制的方式去干預外國事務，只要維持與他國的貿易和正常社會層面的交流就好；一邊則是認為美國必須要積極地維持軍事和安全方面的霸權角色，主動地、甚至預防性地去使用政治力以及強制力來執行外交政策。我們把外交政策軸線放在垂直線，上方是自制與低調的外交政策、下方是積極主動，這樣可以跟水平線的大政府小政府之分，區分出四個象限。

首先來看左上角的第二象限，這類主張可以稱為自由意志主義（libertarian），認為要維持小政府、同時不要在外交方面管太多。這類主張的政治人物比較少，通常是第三勢力的小黨，但不成氣候。

左下角的第三象限是共和黨的主流看法，也就是去管制化及低稅收的小政府，但同時主張積極的外交政策，尤其強調軍事手段的重要性。

民主黨主流看法在右下角的第四象限，也就是高收稅高福利政策的大政府，配上積極的外交政策。在外交政策上面，兩大黨其實有許多相似之處，不過，跟共和黨比較不同的地方在於，民主黨以往比較強調（至少在口頭上）各種民主、人權、社會發展這些元素。

在右上角的第一象限是民主黨內的進步派（progressive），以參議員桑德斯（Bernie Sanders）和眾議員奧卡西奧科爾特斯（AOC，Alexandria Ocasio-Cortez）為代表。他們的大政府主張很可能是比主流民主黨人更加深刻與基進的（radical），而且在外交政策上面認為美國需要專注在國內事務，認為要減少軍費和不必要的政治干預開支，主要理由是軍事和外交上的支出會排擠到國內事務所需要的資源。

各方勢力變化：兩黨主流重新合作？

川普的立場其實是介於第二和第三象限之間，他常說要從許多地方撤軍，外交政策方面看似低調，但多數時候他的立場還是比較貼近主流共和黨的主張。跟主流派最大的不同在於，川普揚棄了兩大黨對於國際建制（Institution）的看法，認為這些國際建制效果有限，因此採取「雙邊模式」的外交政策（通常就是美國跟另個國家兩兩來談），在許多層面上仍然主動出擊。

大選之後，國會方面，兩院都由民主黨取得多數，但多數優勢都不明顯。在眾院方面，民主黨保有眾院多數但席次稍有下降；而在參院方面兩大黨的席次形成50：50的局面，因為平手的時候身為議長的副總統可以加入投票，因此由民主黨取得多數黨的資格，可以安排各委員會的時程。

我們可以據此推估接下來的走向。

最主要的一個變化應該是在於，兩大黨的主流派將有很大的合作空間。其實一直以來在外交政策方面，兩大黨的主流看法很類似，都是主張美國要積極維持國際上的領導角色，透過各種國際組織、國際建制、多方機制來維持國際秩序。拜登本人也是多次強調多邊機制很重要，也強調修復盟友關係，所以接下來勢必會改變川普時代以雙邊會談為主的外交手段。

不過，最值得關注的是在民主黨內的權力變化。事實上川普的崛起和桑德斯這些進步派的崛起是一體兩面，主要支持者都是對全球化不滿的「經濟輸家」選民，再加上普遍對政治制度不信任、覺得長期受忽視的選民們。不過，進步派和川普對於經濟困境的解方完全相反，他們認為美國應該走歐洲國家的高稅收、高福利制度，並配合政府主動的經濟投資計劃，來帶動經濟成長。同時他們也極力在許多人權、環保、平等議題爭取、發聲。而這股勢力在民主黨內成長非常快速。

在選前就已經有不少文章指出，進步派們以往主要關注的焦點是國內議題，但近來在外交政策方面的發聲也愈來愈多。由於進步派在大選時對於拜登的支持相當積極（相對於四年前來說，進步派們當時並不支持希拉蕊，這也是當時選輸的原因之一），他們也會希望拜登拿出誠意回應各種政策目標。減少軍事預算就是其中一個重點。

然而，這次參眾兩院，民主黨都選得不好，因此短時間內，以AOC等人為中心的Squad議員組合，尚無法完全主導黨內議題走向，畢竟民主黨在參院仍然需要和共和黨合作，不可能推出太多鮮明立場的進步派法案。從目前的一些人事安排當中已經可以看出，拜登所任命的人選目前仍然沒有太多進步派人士，走的路線偏向謹慎、傳統。

不過，進步派的受歡迎程度和聲量都非常高，也常常佔據媒體版面，對於黨內中間派的批評也不少，在可見的未來，由於貧富差距以及種族歧視等問題難解，我們可以預期進步派的聲量會繼續增強，民主黨內的路線之爭將會變得更加明顯與檯面化。而在外交政策上首當其衝的就是關於美國在海外的軍事干預、軍事基地配置、與資源分配的問題，將會有很多爭論。我們需要注意他們所主張的裁軍、減少外交干預規模等主張是否繼續發酵。如果美國走向比較限縮的外交政策，那麼在亞洲政策上投注的心力可能就會降低（進步派們目前為止似乎甚少關注亞洲議題）。

短期內跟台灣最相關的議題，應屬於跨太平洋協議（TTP或者CPTPP）這類的多邊貿易組織。目前美國國內不管是自由派或保守派雙方，對於「反全球化」的聲量仍然很強大。即使CPTPP的目的之一很明顯地是要圍堵中國，但民眾普遍把它視為一個會帶來許多經濟後果的貿易協議，畢竟戰略目標距離人們的生活範圍比較遙遠。拜登上台後，應該是不太可能把政治資本優先花在這類多邊貿易協議上面，即使要推動，也需要很多時間。台灣在短期內的目標仍然會是以雙邊貿易協議為主要談判重心，尤其與美國、日本、澳洲等國家的談判至為重要。

議題優先度的變化：氣候、中國？

除了民主黨內勢力變化以及國會的平衡問題，民主黨本身強調的議題和共和黨也有很多不同。可以確定的是，民主黨主政下，氣候變遷、綠能、人權議題都會變得更重要，而且這些都是在工作層級（working level，不見得需要高曝光度以及高層級官員交流）台灣可以推動合作之處。這當中最重要的就是氣候變遷，民主黨的外交策士和國會議員們都已經多次表達這會是他們最重視的議題。

在中國議題方面，是目前兩大黨國會議員們最具有高度共識、且是很少數具有共識的領域。首先最主要的不變因素應該會是在科技領域，美國對中國在科技領域採取強硬立場已經是兩黨共識，與盟友之間進行合作也很合民主黨長期的路線。報導指出，拜登也相當擔憂中國在科技領域的影響（例如抖音），並提到他與身邊幕僚都意識到中國是利用科技在強化國家機器對社會的掌控。不過我們仍然需要觀察五眼聯盟、美日印澳組成的QUAD、經濟繁榮網路、禁止敏感科技出口等政策的發展方向。國務卿布林肯在聽證會上明確指出，贊同川普政府對待中國的強硬原則，因此整個大方向不會改變。

然而，民主黨有許多人認定美國最主要的敵人是俄羅斯，在對中政策上面也有主要策士曾講過會採取「鬥而不破」的模式，很可能會修正川普政府使用的各種直接手段。拜登主政下，對中國強硬的「鷹派」人士可能會有發揮空間，但人數可能會比川普政府還要少，對中國的強硬制裁政策很可能會減少。而所謂多邊關係以及與盟友修復關係等方面，也是需要長時間的調整與討論，目前仍然需要觀察中國政策後續走向。

跟川普政府相比，拜登政府的首要外交目標並非中國，在手段上面也不會採取過去那樣直接的模式，所以短期內會讓人有不少疑慮。不過如果美國沒有辦法拿出全面的政策和決心來面對中國，肯定會面臨盟友們的質疑。總的來說，中國在國際關係上挑戰美國的態勢並不會改變，中美關係也不可能再回到2015年以前那種「準盟友」的狀態了。

美國新政府接下來會花很多時間在處理疫情（目前疫情狀況處於失控的狀態），對外政策方面也會經過一段人事任命以及政策調整的時期。拜登總統在就職典禮上的演說，其重心就是國內政治，很明顯的是要走一個先安內後攘外的路線。接下來我們可以預期，台美關係會轉趨低調一段時間，正如川普政府也是在經歷前兩年的調整與人事更迭之後，在2018年中之後才開始真正地實現對中國強硬的政策。

美國兩大黨在內政上的施政方向各異，但是在外交方面的差異性比內政方面還要小得多，而且外交工作一向都有其延續性。不過，對於台灣或者是香港的一般人們來說，該怎麼樣去關注美國政策圈的動態，以及追縱美國外交政策的發展呢？我們可以做的事情是，要去了解美國各方團體所關注的焦點所在，並且持續地去參與在美國政策圈的討論當中。

白宮和國會中，與台灣相關的人物是誰？

所謂「參與在美國政策圈的討論當中」是怎麼個參與法？該如何切入相關的討論當中？

舉個例子，近期台灣有一個新聞引起關注：TVBS採訪拜登幕僚Graham Allison（哈佛大學教授艾利森），指拜登很清楚只有「一個中國」，「沒有台灣這個獨立國家，美國不會承認台灣獨立。」許多人因此下結論：拜登就是會大幅度親中。

事實上，如果把艾利森這樣的知名學者當成政務圈的核心幕僚，又或者只憑幾個片段發言就認定美國新政府親中，正體現了國人對美國外交政策決策過程不熟悉。華府智庫著名的兩岸關係專家葛來儀提醒大家：「要了解拜登對台政策，建議關注權威政府發言人與官員的說法。」

首先我們必須了解到，在美國，政策圈和所謂的「學院」之間，其實是有蠻大的差距，實務界和理論研究的區別其實是很明顯的。就以艾利森來說，他寫的書是國際關係學生們的必讀書目，毫無疑問是學界的指標人物，但是對於政策界來說，影響就會比較間接。要看學者在政策圈的影響力，需要去看他和政策圈的關係，以及和相關職位官員的關係。

事實上，艾利森最著名的論述是關於「外交決策模式」（所有國際關係學生必讀），其中就有提到，外交決策往往是各個官僚之間互動之下的產物，並不是只有一兩個人（例如總統）就可以自己決定的。那麼，最直接相關的官僚體系有哪些呢？

對台灣來說，直接跟台灣與中國事務相關的職位大概有以下幾個，在內閣方面最直接相關的職位包括：國務卿（布林肯，Antony Blinken），國務院亞太助卿（截稿前人選還沒出爐）；國防部長（奧斯丁，Lloyd Austin），國防部印太事務助理部長（截稿前人選還沒出爐），主管中國事務的副助理部長（查斯，Michael Chase）。而在白宮方面最相關的則是：國安會顧問（蘇利文，Jake Sullivan），國安會副顧問－印太事務特任主管（坎貝爾，Kurt Campbell），中國事務資深主任（羅森柏格，Laura Rosenberger）、東亞暨太平洋事務主任（凱根，Edgard Kagan）。在這些官員以外，我們還可以優先追縱擔任過這些職位的人，例如前國防部印太助理部長薛瑞福（Randall Schriver），他在相關事務的發言通常會廣泛受到媒體引用，而且也有可能會在之後的政府當中再次任職。

除了擔任這些職務的主管之外，以上這些職位的幕僚長或主要顧問也都非常重要。例如國務院的最重要幕僚單位是政策規劃處（Policy Planning），其中有專門負責中國事務的資深顧問（米拉，Mira Rapp-Hooper），國防部長的幕僚長（麥格思梅，Kelly Magsamen），國防部中國事務特別顧問（萊特納，Ely Ratner，據傳有可能接任印太助理部長），有可能直接影響到政策走向。這些職位的幕僚群們，在若干年以後都有可能會繼續升遷，像是蘇利文與布林肯都是循此管道培養出來的。

而在智庫政策圈裏面，最重要的論辯通常會在《外交事務》（Foreign Affairs）這個權威期刊上面進行，所以可以拿來當做觀察政策圈「風向」的重要指標，上述提到的這些重要官員們，過去也都會在這裏發表自己對外交政策走向的看法，當他們要出任官職時，媒體們也會優先拿《外交事務》上的文章來檢視其立場（當然，還有其他許多期刊也很重要，不限於《外交事務》）。除此之外，華府的智庫單位很多，這些智庫都是行政官員的人才庫，因此要理解政策圈的走向，除了定期追縱各大智庫的文章以及研討會動態之外，和智庫研究員以及助理群們的關係就非常重要。

除了政策圈之外，一般人比較不熟悉的當屬國會這一塊，但其實與國會的關係更是外交關係的重中之重。國會助理是一個重要的人才培育管道，許多外交事務相關的助理或幕僚群會有機會升任為重要的職位，尤其像是拜登總統長期在參院工作，因此他任用的官員很多出身國會，例如像是新任的貿易代表戴琪。

許多時候，所謂的外交工作就是在與各界人士的交流當中進行。一般人有機會看到的訊息大概就是公開的研討會或者會面行程，或者是刊登在各類國關政策期刊上面的論戰，不過這些只是外交工作的冰山一角。實際上的外交工作，有超過九成以上都是在各種不公開的場合進行，這包括外交人員們所安排的各種交流（會談、拜會、餐敘等形式），也包括草根社團的倡議與遊說活動等等。

終結對美焦慮

在拜登政府上台之後，許多香港和台灣的民眾都有一種焦慮，認為民主黨一定會親中並且做出對台灣與香港不利的決策。許多人現在努力地找各種方式來證明「民主黨不會挺台灣/香港」「美國就一定是會親中賣台」，這些其實都是焦慮的展現。但是回過頭來說，焦慮歸焦慮，相信應該很少人希望這些事情真的發生才對。

舉例來說，美國國務院發聲明譴責中共派軍機侵擾台灣破壞區域和平與穩定​，但是台灣有不少網友們仍然持續譴責美國親中、即將賣台​，指責這份聲明如何對台灣不利，即使該聲明裏面寫了「對台灣承諾堅定如磐石（rock-solid）」，即使聲明中有「Taiwan’s democratically elected representatives」這種在川普政府時期的國務院聲明中也不斷出現過的字眼，但還是被人拿來說是對台灣的降級，質問怎麼不寫「總統」。

事實上，在​拜登政府上台後的短短一週內，共和黨參院外委會主席里契（James Risch）、2020年訪問過台灣的前國務院次卿柯拉奇（Keith Krach）等人，都公開讚揚且支持對於新政府展現出對台灣承諾與友好態度；新任的白宮國安會發言人、國務院發言人、國防部長以及國務卿等人，都曾直接表達過對台灣的承諾非常堅定。外交政策有延續性​，軍事政策也是一樣​，因此我們看到美軍航母及艦隊群持續在西太平洋的演訓，在中共軍機侵擾後，羅斯福號率領艦隊通過南海，這些事情完全沒有因為政黨輪替而有變化。目前對於台灣議題和對中國的態度，確實是兩大黨的共識。

過去，台灣的中國國民黨執政時，中國和美國是準盟友的關係，而國民黨也不會希望美國去打擊中國，因此更不可能贊同或者加入譴責中國的行列。現在的國際局勢已經跟2015年之前不一樣了​，美國兩大黨的人們都認為中國是對美國國家利益重大的挑戰，也都認為台灣是重要的盟友​。台灣目前執政黨民進黨的外交政策，很明顯地是站在美國以及其他理念相近國家的這一邊（例如，在美國譴責中共派軍機的動作是威脅區域和平之後，台灣的外交部也發聲明感謝美國對台海穩定高度重視）。
很可惜，有很多現行外交政策大方向的支持者、尤其贊成對中國強硬的群眾們，由於自身的焦慮而不斷指責美國即將親中賣台，甚至還繼續群起攻擊美國在台協會的臉書專頁。

要緩解這樣的焦慮，以及真正幫助到台灣在外交政策上的進展，應該要做的事情並不是去罵美國，也不需要花時間去找出各種美國要親中的「證據」（因為那只會讓這件事情成為自我實現的預言），把各種例行公事放大解讀成美國要親中賣台。應該要做的事情是去了解美國政策圈的辯論風向，以及在各方面與美國和其他理念相近國家人士的交流。這些事情對香港的民眾來說同樣適用。

民主國家政黨輪替是常態，對不同國家的人來說，如何維繫與推進和美國的關係，都是大家在關注與研究的重點，台灣當然也有自己的功課要做。

（陳方隅，菜市場政治學及美國台灣觀測站共同編輯，熟悉台美外交事務。本文最初版本由民進黨中國事務部邀稿，並於2020年11月底發表於《中國暨兩岸情勢日報》。文稿在美國新政府上台後，結合端的編輯需求，進行了全面更新。）