深度 國際 2020美國大選 拜登團隊解析

擅長「以關係驅動外交」的拜登,會是中美競爭軌道上軟弱的一方嗎?

新總統內閣啟用了奧巴馬時代的大批人馬,但不會重走老路


2020年11月24日,候任美國總統拜登公布內閣國防及外交成員名單。 攝:Carolyn Kaster/AP/達志影像
2020年11月24日,候任美國總統拜登公布內閣國防及外交成員名單。 攝:Carolyn Kaster/AP/達志影像

在拜登成為美國候任總統之後,外界紛紛揣測他將如何制定對華政策與亞太戰略,以應對中國這個世界第二大經濟體以及美國最強勁的競爭對手。2020年11月24日,拜登公布首批內閣成員名單,新總統的外交團隊初見端倪。雖然記者會上並未提及具體的外交策略,但總統權力過渡網站上卻首次提到了北京:拜登要重建美國疾控中心(CDC)的北京辦事處。

根據退休美國外交官Susan Thornton的回憶,中美「蜜月」時期,美國政府一度派出數十位公共衞生專家常駐中國,甚至與中國疾控中心共用一座辦公樓。她曾在奧巴馬和特朗普兩屆政府負責東亞事務,認為科學合作在兩國交往中起着不可忽視的促進作用。但在特朗普任內,聯邦政府資金削減,加之中美關係遇冷,美國CDC的北京辦事處在2018年前後人員大減,2019年還裁撤了從事流行病研究的美國駐華專家,使得在2019冠狀病毒肺炎在武漢爆發時,美國失去了本可以發揮關鍵作用的「耳」與「眼」。

「拜登上任的首要任務是修復美國國內的問題。待抗擊疫情和復甦經濟取得一定成績,才會着力國際事務。」彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)的學者Jeffrey J. Schott說。但「安內」的過程中,不可避免地需要「攘外」。重建CDC的北京辦事處便是內外結合的拜登新政之一,也代表着以美國需求為先的政策導向。

這個消息令許多公共衛生學者和外交事務專家為之一振,並將之視為中美重啓對話——至少在科學領域的一個突破。「重建的意義很大。」喬治亞大學的公共衛生副教授Adam Zhuo Chen對端傳媒說,「譬如在Covid-19的病毒溯源方面,還有很多線索沒有釐清,中美合作將會有增益。」他曾經在美國CDC工作十年,其間亦與中國CDC有過往來。

學界先行一步。11月中旬,武漢大學醫學部聯合哈佛大學費正清中國研究中心、哈佛大學公共衛生學院,就「後疫情時代的中國與世界」這一主題展開對談。美國知名的流行病學家Jeffery Koplan對與會者談起了中美貿易戰、病毒陰謀論等等,表示「當中美關係不斷惡化的時候,希望公共衛生學界的交流和信息共享,能為兩國外交關係走上正常化軌道提供一點空間」。這是近來中美之間比較少見的半民間、半官方對話。

但沒有證據顯示中美關係會在拜登上任後回到常態,亦難預測兩國政界還殘存多少重溫舊情的願景。布魯金斯學會(Brookings Institution)的外交政策學者、《紐約客》(The New Yorker)記者歐逸文(Evan Osnos)在11月中旬的一場線上研討會上表示,過去幾年,「中國領導人發生了變化,中美關係也發生了變化,美國社會的普遍民意也發生了變化」。

「已經不能簡單地說,合作會讓中國成為更好的夥伴。(兩國)彼此早已進入競爭軌道。」歐逸文補充。

拜登的外交團隊都有誰?

在耶魯大學法學院教書的Jake Sullivan回憶自己在奧巴馬政府服務時,作為國務院副幕僚長和白宮政策規劃主任,曾訪問過110多個國家。「無論是在歐洲,還是非洲,哪怕是在伊朗核協議的談判桌上,雙方都可以用英文流利對話。」只有在中國,「中方官員走進來,帶着一份講稿,他們讀幾句講稿,停頓,等待翻譯人員進行翻譯,然後接着讀幾句,停頓,繼續翻譯。」

「與中國對手打交道,從來不是直來直去的或者比較放鬆的、舒適的方式。」Sullivan在一次訪問中提到。他認為這是中國的一種策略,「你要和他們談,就要遵循這種方式,」而不是美方慣用的「廢話少說、基於事實、討論雙方底線的議事模式」。

11月24日,隨着拜登外交團隊的正式亮相,43歲的Jake Sullivan被拜登任命為國家安全顧問,他是目前拜登內閣中最年輕的一位。

「Sullivan是一個非常溫和、(前後觀點)一致的人。他是要解決問題的人。」威爾遜中心基辛格中美研究所的主任戴博(Robert Daly)對端傳媒分析。

回憶十年前在白宮任職,Sullivan曾在不同的訪問中提到,奧巴馬自第一任期便有意識應對中國的挑戰,制定「重返亞太」戰略,時任國務卿希拉里·克林頓亦主張將美國的外交和軍事資源逐漸從中東移至亞洲,將之稱為「尋找平衡點」。「但在當年的語境下,這樣的政策被認為是太過對抗中國。」Sullivan反思美國的政策制定者一度低估了習近平出任中國國家主席之後的影響力和實力,並指出由於奧巴馬在第二任期非常想要達成伊朗核協議,相比之下,對中國的戰略和部署從輕處理。「於是到了今天,我們被認為對中國太軟弱。」

近兩年間,Sullivan撰寫了許多亞太政策文章,較為知名的一篇是與外交學者Hal Brands合著的文章《中國主宰全球秩序的兩條路》,指出事到如今,美國的政策研究者不應對中國抱有太多期待,中國不會安於國際秩序、甘心做配角;另外一篇則是與前奧巴馬助理國務卿Kurt Campbell合寫的《沒有災難的競爭》,分析美國如何在競爭中與中國共存。

2020年11月8日,北京一個商場的電視上播放著候任美國總統拜登在勝出選舉後發表講話。

2020年11月8日,北京一個商場的電視上播放著候任美國總統拜登在勝出選舉後發表講話。攝:Andy Wong/AP/達志影像

曾在白宮與Sullivan共事多年、亦是他前輩的Antony Blinken被拜登任命為國務卿。58歲的Blinken是外交「老將」,他雖不是中國問題專家,但出訪中國多次。自2019年出任拜登競選團隊高級外交顧問,他便一直表態中美「脫鉤」是不現實的,認為中美貿易的第一階段協議實際上已「崩潰」,根本沒有解決系統性問題。

過去四年,特朗普政府中的「鷹派」一直倡導與中國實現「對等」(reciprocity):若中國對美進口商品關稅施以高關稅,那麼美國也應如此;若中國限制美國記者簽證和人數,那麼美國對中國記者也要這樣;無論是在貿易、科技、媒體還是外交方面,都強調「以彼之道、還彼之身」。

即將履新的國務卿Blinken在多個場合表示拜登對華政策將和特朗普存在深刻的不同,指出「中美競爭不可避免,但兩國應該要比高度、而不是拉低底線」。

Blinken曾在奧巴馬任內擔任副國務卿和副國家安全顧問,隨着特朗普在2016年勝選,他與幾位卸任官員一共成立了政策諮詢公司WestExec Advisors,也同時是CNN的時政評論員。他的公開發言多在反思特朗普執政四年對華問題的錯判,「在特朗普的領導下,無論從任何角度來看,美國的戰略位置更弱,中國則更強」。他認為「美國的力量在與國內,將國內的問題理順,美國自然在競爭中處於優勢」,並表示拜登當選後會「對美國自己投資,對美國的工人投資,令美國的民主煥發生機,與美國的盟友合作,維護美國的價值觀」。

拜登團隊中還有一位與中國淵源頗深的顧問Steve Ricchetti。他曾服務奧巴馬和克林頓兩任政府,在2000年受時任總統克林頓的委派,推動對華永久性正常貿易關係法案(Permanent Normalized Trade Relations with China, PNTR)高票在參議院通過,並對之後中國加入世界貿易組織(WTO)起到重要助推作用。當時,在克林頓的第二屆任期裏,美國已基本確立對華「全面接觸」的策略,商業、文化和教育合作接連展開。端傳媒在查閱當年資料發現,Steve Ricchetti其兄Jeff Ricchetti與那時共同創立遊說公司,並是推動波音(Boeing)、英特爾(Intel)等美國企業前往中國尋找市場的關鍵人物之一。雖然後來他本人因進入奧巴馬政府工作,不再參與公司業務,但這家公司依然積從事中美貿易之間的遊說,最近一次,是在2020年8月為一家美國半導體企業在國會遊說對華貿易

前外交官、諮詢公司亞洲集團(The Asia Group)的主席Kurt Campbell亦在為拜登的過渡團隊提供諮詢。他曾在奧巴馬的第一屆任期內擔任助理國務卿,主管東亞和太平洋事務,和前面提到的Blinken和Sullivan共事。2012年,人權律師陳光誠逃往美國駐華大使館時,Campbell曾前往北京,就此事與中國政府進行談判,將陳光誠及其家人接至美國安頓,當年他的談判對手便是如今的中國駐美大使崔天凱。Campbell從奧巴馬政府卸任之後繼續關注亞洲事務,他創建的諮詢公司主要為有意開拓亞洲市場的企業提供服務,他本人亦堅持在《外交政策》(Foreign Policy)等期刊撰文,並在最近數月表示,北京可能會利用疫情的混亂和美國當前的權力真空做出更強烈的舉動,中國「韜光養晦」的外交政策恐怕已發生改變。

修復肌理,改變美國的被動局面

在華盛頓,特朗普、拜登兩屆政府的過渡工作正在進行中;與之同時展開的,是一場關於要不要重構中國敘事(revisit China narrative)的討論。

特朗普政府正在利用所剩不多的時間,加緊制定新一輪對華政策。根據美國媒體Axios的爆料,特朗普將有可能制裁更多的中國官員、擴大實體清單、限制更多中國公司在美國的交易和融資投資,並打算委派更多的「鷹派」人士擔任政府高級職務,以鞏固他在中國議題上的整體框架,令拜登上台後難以扭轉對華路線。

11月17日,美國國務院出台長達七十幾頁的對華政策文件,指出為了對抗中國,美國必須加強自己的軍事力量、穩固國際秩序,不僅要教育美國民眾直面中國的挑戰,還要在學校系統中加強愛國主義教育,強化身為美國公民的責任感,並要在美國的公務員體系中培養一批年輕的知華派,以更好地制定和實施對華政策。

「除非是北京改變立場,否則,未來的美國總統要是想扭轉特朗普總統的歷史性舉動,將會是政治自殺。」白宮國家安全委員會的發言人John Ullyot說。

「特朗普在對華領域的影響力已經非常深厚,他不僅洗牌了傳統的既得利益陣營,還完全改變了華盛頓對中國問題討論的基調,即便是那些堅決反特朗普的政策研究者們也接受了這種新的基調。」在美國政治新聞網站Politico負責觀測中國的編輯David Wertime認為,拜登有機會「為這場關於中國的大討論設置一輪新的議題,並用來動員輿論支持自己的新政策」。

「或許一些人覺得,特朗普剛把中國政策弄個天翻地覆,現在重新調整似乎倉促了些。但是,華盛頓的遊戲規則就是這樣。」David Wertime說。

2020年11月24日,候任美國總統拜登公布內閣國防及外交成員名單,國務卿候命人布林肯(Anthony Blinken)發表講話。

2020年11月24日,候任美國總統拜登公布內閣國防及外交成員名單,國務卿候命人布林肯(Anthony Blinken)發表講話。攝:Mark Makela/Getty Images

「有點誇張了。中美關係走到今天有結構性和歷史性因素,並不完全因為特朗普一人所為。」戴博對端傳媒記者表示。

拜登的政權過渡小組沒有回應端傳媒記者的採訪要求。但和拜登團隊有許多往來的中國研究學者謝淑麗(Susan Shirk)對端傳媒表示,拜登政府正在尋找一種更實際的方式去管理對華關係,少談意識形態,更多採用可操作性的內容。她是加州大學聖地亞哥分校21世紀中國中心教授,曾在克林頓政府負責東亞事務。

「拜登政府不會簡單地廢除特朗普所有的對華政策,也不太會強化以前(指奧巴馬時期)的外交決策。」歐逸文認為。他在2020年夏天數次訪問拜登和其團隊,並出版拜登傳記。相反,特朗普的「政治遺產」有可能被拜登繼續利用,作為與中國對抗的槓桿。「拜登可能非常不同意特朗普的很多對華政策,但還是能從中繼承一些有利和必要的元素。」

例如中美貿易糾紛。「拜登不需要馬上取消關稅,」歐逸文在11月中初布魯金斯學會的研討會上說,可以等到中國做出改變,至少滿足美國的一些要求和條件。歐逸文覺得香港問題也是同理,國會兩院都有針對香港問題制裁北京的動議,「對於拜登新政府,他們可以對北京說,看吧,這就是我們的主張,(制裁)在我們的計畫和掌握中。」

一些政策研究者正在思忖,美國在多大程度上已經落入了一種被動局面。「我們做的大多數決策都是關於如何對抗中國;而中國做的大多數事情,不是關於如何對抗美國。中國的重點在自己的長期戰略目標上。」在戰略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies)研究中國的學者Jude Blanchette含蓄地指出。眼光若一直盯着中國如何改變,最後改變的卻是美國自己。

「是時候重建美國的自信心。」加州大學聖地亞哥分校全球政策與戰略學院的院長Peter F. Cowhey在11月末的一場記者會上,對包括端傳媒記者在內的媒體表示,美國在未來應專注於鞏固自身的全球領導力,而非打擊對手。他以科技領域舉例,和與會者談起全球各地的人才都將美國視為發展事業的目的地,而中國至今都不是向外國移民敞開懷抱的社會,僅在這一個層面,中美之間的差距依然非常明顯。而反思過去幾年,美國出台各類政策限制簽證、審查外籍學者,Cowhey認為此刻「應該着手風險控制」,而非關上美國的大門。

戴博認為,對華策略的轉變有可能先發生在文化、科學等政治色彩較少的領域,例如重建美國CDC在北京的辦事處、恢復富布萊特學者項目和和平隊在中國的運營,放寬中國記者簽證等。

「回到奧巴馬-拜登時代的常態,甚至是小布什、克林頓時期的常態,」克雷蒙森大學(Clemson University)的公共衛生學者Lu Shi將重建CDC北京辦事處看作是中美在衛生領域合作恢復常態的一個信號。

他指出科學合作應為人類福祉,超越政治利益。「一月初中國公布了病毒測序,這對國際調查和開發疫苗都有很大幫助。例如現在頗有進展的美國輝瑞疫苗,如果你去查閱資料,它啟動的源頭就是中方公布的病毒測序。」Lu Shi補充,「但一個部門恢復交流,不等於其他部門也走上改變的道路。美國聯邦政府的每一個部都有自己的外交傳統和對外交流的相對獨立性,甚至不太隨着白宮主任的變遷而變動。這不僅取決於拜登這個人,還有他的內閣成員,以及有最終認可權的國會。」

呼籲美國在疫情方面與中國合作的還有即將履新的國務卿Blinken和國安顧問Sullivan。「拜登將是一個『以關係驅動外交』的總統,看着對方的眼睛,探究對方的核心議程,想出應對的措施。」Sullivan在不久前的一次公開訪問中提到,「這不僅適合與盟友發展外交關係,也很適用於競爭對手。」以中美在疫情和疫苗領域的合作空間為例,「合作不再是討價還價的籌碼,」Sullivan補充,未來的美國政府「會讓中國看到,中美合作符合中國的利益」,「也是中國應該盡到的大國責任」。

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