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鄧聿文:美衞生部長訪台,「防疫外交」下悄變的中美台關係

可以說,經過美衞生部長此一訪台,北京進一步明白自己在美台關係上能夠約束華盛頓的手段有限。


2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場並向媒體揮手。 攝:Chiang Ying Ying/AP/達志影像
2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場並向媒體揮手。 攝:Chiang Ying Ying/AP/達志影像

台灣昨日迎來自台美斷交後訪台層級最高的白宮內閣成員:美國衞生部長亞歷克斯·阿扎爾訪台,並與台灣總統蔡英文會見,這是美台關係升温,和華盛頓打台灣牌以鉗中的又一體現。

2018年美國出台《台灣旅行法》(陸稱「與台灣交往法案」),為美台關係升温提供了法律保障,接下來就是根據法案具體派出官員赴台,但派出什麼層級的官方訪台,則由白宮的行政團隊掌控和決定。就此而言,這次美衞生部長訪台計劃一定得到特朗普政府的支持,屬於美國政府的意志。阿扎爾本人在一份聲明中就表示,他此行目的是顯示「特朗普對台灣的支持」,以及肯定台灣在應對新型冠狀病毒病爆發方面「所表現出的領導力」。

在美中互撤領事館後,外界都在猜想華盛頓下一步會對華打出什麼牌⋯⋯現在看來,華盛頓先選擇了後手,使美台關係變成事實上的官方關係。

在美中互撤領事館後,外界都在猜想華盛頓下一步會對華打出什麼牌。基於特朗普之前放話要將更多的中領館趕走,輿論普遍認為可能還是要借領事館來報復中方。之後有美國媒體曝出華府下一步可能是大幅削減中國駐美外交官人數,民間則關注華盛頓會不會用提升美台關係層級、乃至美台建交來打擊中國。現在看來,華盛頓先選擇了後手,使美台關係變成事實上的官方關係。

根據美中三個聯合公報,儘管華盛頓沒有承認一個中國原則,也不斷突破中國設置的邊界以及兩國原來的默契,但建交40年來,其大體將美台關係維持在半官方層級,沒有派過內閣成員訪台,以免刺激北京。迄今訪台的最高官員,是美國環境保護局局長,發生在馬英九執政的2014年。但那時中台關係比較協調,此事在美中台三方沒有引起太大沖突。

《台灣旅行法》出台後,彼時美中正在進行艱難的貿易談判,也許是考慮及此,華盛頓沒有馬上派人訪台。現在時過境遷,貿易協議早簽署了,兩國關係處於有史以來的最壞階段,華盛頓正動用各種工具和槓桿打擊中國,派出衞生部長此時訪台,顯見是白宮整個計劃中的一步。

然而,這是否意味着美台啟動建交,仍有待繼續觀察。從衞生部長而非國務卿、國防部長或者國安顧問的訪問層級來看,華盛頓還是謹慎的。

然而,這是否意味着美台啟動建交,仍有待繼續觀察。從衞生部長而非國務卿、國防部長或者國安顧問的訪問層級來看,華盛頓還是謹慎的,對由此造成美中關係的破壞還是有所顧忌的。衞生部長的身份不是那麼刺眼,不像政治、外交、國防和國安等身份敏感且具危險性,另外,現在還是疫情大流行時期,派衞生部長訪台交流防疫經驗,也是一個降低中方反應程度的合理藉口。

儘管如此,內閣部長訪台本身就是對過去美台只能發展非官方關係的一個重大突破,其政治象徵性非常強烈,事實上否決了中美建交後,美國不與台灣發展官方關係的承諾。從實際訪問議程來看,衞生部長本人肯定不是去台灣取經的,而是圍繞美台關係、台灣在防堵中國的作用交流看法,甚至不排除雙方探討建交的可能性。

對北京而言,儘管早有心理準備,美方的部長訪台已經跨過了紅線。雖說馬英九時期華盛頓也有副部級官員訪台,然而,部長和副部長之間,雖然官銜相差只半個層級,但部長屬於一國的內閣成員,而副部長則未必,從這個角度看,兩個職務間不僅是量的不同,更是質的不同。再加上當時的美中、中台關係比現在好得多,因此,不論美方的意圖是什麼,北京無疑會將華盛頓的這次衞生部長訪台,作為美國整個對華遏制戰略的一環來看待。

2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場。

2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場。圖:中央社

在中美毫無信任的今天,北京肯定不會因華盛頓派出的是衞生部長就得過且過。指望北京低調回應和反擊是不可能的。

前面提到2018年台灣輿論曾認為美國安顧問將訪台,那麼很有可能在消息傳出後,北京就私下對美進行了強烈警告,而導致華盛頓打消了這個危險念頭。若真如是,可想而見,在中美毫無信任的今天,北京肯定不會因華盛頓派出的是衞生部長就得過且過。北京在乎的是部長這個層級而非衞生部長這個身份。它非常清楚,在鷹派當道的華盛頓,如果對美方的這一手反制剋制和温和,不但國內不好交代,也將會被華盛頓的鷹派視為軟弱,從而導致他們在下次出手時,加大動作。雖然對特朗普來說,美中關係已經破碎不堪,北京發起的任何反擊不過是在美中關係上再多出一塊碎片而已,沒有什麼大不了的,差不多是一本萬利的買賣。

但指望北京低調回應和反擊是不可能的。北京很清楚美方的此種温水煮蛙效應,現在累積到一個臨界點。中國外交部和駐美使館已分別在北京和華盛頓對美發出警告。對美國,北京的反擊很可能是召回大使,或許也有可能仿照美國對中國官員的制裁而制裁訪台的衞生部長。

只要中美還維持在文鬥而不是武鬥的層次,北京基本上不能阻止美台發展事實上的官方關係,也即美國實際上把台灣作為一個正常的邦交國進行交往。

對台灣,北京有可能在兩岸經貿上懲罰對方,或者進一步打壓台灣的邦交國,比如宣布同梵蒂岡建交。台灣的絕大多數邦交國都只是一種政治象徵,但梵蒂岡對世界的精神影響還是很大的。北京同梵蒂岡的建交當然更多出於自身考慮,然而美台因素有可能促使北京不再強烈堅持那些阻礙兩國建交的梗阻條件。如果中梵因美衞生部長訪台而加快建交,對台灣的國際空間是一大損害,亦有可能會引發其外交的骨牌效應。

可以說,經過美衞生部長此一訪台,北京進一步明白自己在美台關係上能夠約束華盛頓的手段有限。只要中美還維持在文鬥而不是武鬥的層次,北京基本上不能阻止美台發展事實上的官方關係,也即美國實際上把台灣作為一個正常的邦交國進行交往,除非北京以斷交相威脅,但想來北京尚不至於到這一步。因為到這一步離戰爭就不遠。然而此事也將使得北京放棄一切對美幻想——如果說它之前還有的話——而專注於加強國家實力之備戰。

(鄧聿文,獨立學者)

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