深度 評論

管中祥:拿政府錢就要辦政府事?做國際宣傳,媒體如何保持獨立?

釐清公共媒體定位、檢討公共電視困境、解決公廣集團問題,甚至是台灣國際宣傳策略,都值得藉機全面反思。


電腦上播放公視的新聞節目。 攝:陳焯煇/端傳媒
電腦上播放公視的新聞節目。 攝:陳焯煇/端傳媒

7月22日台灣爆出一則新聞:台灣文化部打算成立「國際影音平台」,打算提4年公共建設計畫,每年預算10億元,委由屬於公共服務性質的電視台——公共電視(簡稱公視)——來製播。不過,有公視董事表示事先並不知情、決策程序有不當之處,也質疑政府將「黑手」伸進公視,借公共平台做「大外宣」,甚至有董事辭職抗議。此事迅速發酵成社會議題。

依據中華民國《公共電視法》,公視是「獨立經營且全民共同擁有」的公共媒體,其籌備及成立於八、九十年代,台灣追求媒體民主化時,但過程歷經不少政治風波,從一開始的國家主導逐漸地發展公共媒體應該有的獨立性格。而公視近年製作的新聞與節目,如《我們的島》或《我們與惡的距離》等,也給民眾留下獨立、優質的印象。因此當此事涉及政府與公共媒體的關係時,引起社會非常大的關注。

此外,公視董事會行將換屆,現屆正處於「看守」階段,而其門檻向來嚴格(需行政院提名、由立法院組成的提名審查委員會3/4同意),因此當事件傳出下屆董事長已內定的傳聞時,給輿論場投下了震撼彈,甚至引發了公眾對綠營人事鬥爭的揣測;而長期以來,支持公視運營和製作的資金不足、以致其收受各類勞務費用來增加收入的問題,也借這一事件捅破了窗戶紙。

雖然公視董事會在事件爆出後補正程序,以11:4再次通過此案,但台灣文化部似乎也對成為眾矢之的感到「委屈」。為避免爭議,文化部於7月29日暫時中止這項委託。不過,釐清公共媒體定位、檢討公共電視困境、解決公廣集團問題,甚至是台灣國際宣傳策略,都值得藉機全面反思。

2017年1月21日,台北的一家二手商店的電視屏幕上看到美國總統特朗普的新聞。

2017年1月21日,台北的一家二手商店的電視屏幕上看到美國總統特朗普的新聞。攝:Tyrone Siu/Reuters/達志影像

兩種國際傳播:做文化與做喉舌

台灣過去提出的兩類型的國際頻道模式,正好是世界各國常見的兩種作法。

在極不平衡的兩岸關係中,台灣長期以來國際空間逼仄,極需國際發聲管道,除了已有中央廣播電台負責對外傳播外,這幾年民進黨政府也多次計劃建立國際宣傳機制。

2005年,當時的公視董事會希望擴大規模成立「海外國際」、「境內外語」、「兒童少年」及「公民美育」等頻道,行政院也基於提昇國內文化產業的國際競爭力的考慮,通過「公共電視與文化創意、數位電視發展兩年計畫」,打算投入92億台幣支持,其中的23.2億就補助公廣集團設立「海外國際頻道」。然而,後來立法院只通過44億經費,並凍結一半金額,國際頻道計劃因而胎死腹中。

2007年8月8日,時任新聞局長的謝志偉表示,政府預計成立「台灣國際頻道」向國際傳播。不過,這次並不打算交由公視經營,而是自行成立頻道,該計畫的遠程目標也說明:制訂台灣國際電視頻道設置條例,由政府每年編列預算出資成立財團法人,指揮體系則由行政院,國安會層級組成指導委員會,作為上位指導機關。不過,最後這項計畫一樣無疾而終。

台灣過去提出的兩類型的國際頻道模式,正好是世界各國常見的兩種作法。一是由公共媒體執行,政府雖提供經費,但仍維持其獨立運作,頻道目的不刻意宣傳國家政策,而是展現該國的多元文化與民主成果;另一種則由政府主導,宣揚政策、政績,藉此向世界發聲。除此之外,有些政府會委託商業媒體製播英語節目,或在重要的國際媒體刊登廣告或投書,聲明國家立場。

事實上,具有影響力的國際影音平台大多不是該國政府建立的宣傳工具,因為一旦人們知道平台代表政府立場,大多僅想知道你的官方說法是什麼,對內容不會有過多興趣,也未必會得到認同。相反的,從許多國家的經驗來看,他們的公共媒體雖然兼負國際傳播的使命,但仍能維持獨立自主,甚至在國際上公開批評國家政策,這樣的獨立精神反而贏得國際社會的好感與尊敬。

公共媒體不但是一國民主的象徵,也是展示該國文化創意的櫥窗。例如,十多年來,韓國大量輸出文化產品,影視節目橫掃亞洲,台灣也陷入「韓流」,產生了大量「韓粉」及「哈韓產業鍊」。韓粉們不只追逐偶像明星、購買相關產品,也有不少人到韓國旅行,學習韓文或赴韓求學,透過節目或親身體驗認識韓國文化,對韓國有更多的認同。因為文化交流、民間往來,這些遠在異國的粉絲們,也可能成為支持韓國的國際力量。對韓國來說,這種文化軟實力反而成了有效的國際宣傳與交流手段。

兩種國際傳播模式的差異及效力並不難理解,就好比在台灣受到歡迎、有影響力的,是韓國公共媒體KBS與MBC製作的節目,但對於作為韓國國家宣傳機制的阿里郎頻道卻很少人認識。

但問題在於,公視爭議首先未能讓公眾明瞭,政府及公視希望以哪一種運營方式來定位自己,其中一種則明顯存在政府宣傳與公共媒體的衝突。

但問題在於,公視爭議首先未能讓公眾明瞭,政府及公視希望以哪一種運營方式來定位自己,其中一種則明顯存在政府宣傳與公共媒體的衝突;其二,政府短線炒作思維明顯,即使過去新聞局計劃設立的「國際頻道」有不同營運方式,但都只有短期規劃,甚至過不了立法院關卡。

這次「國際影音」計劃也只規劃了四年,能否長久經營、能否通過立院審查,都仍是未定之天。畢竟,從2005年至今,民進黨政府至少三次希望設立國際平台,但每次幾乎都是「天外飛來一筆」,結果是半途而返或無疾而終。而不穩定的經費規劃,也恰恰揭露了公視成立以來面臨的經費窘境。

2011年10月10日,電視廣播車輛在台北總統府前採訪雙十節的慶祝活動。

2011年10月10日,電視廣播車輛在台北總統府前採訪雙十節的慶祝活動。攝:Felix Wong/South China Morning Post via Getty Images

公視的「獨立」可能嗎?

台灣公視與政府在不同的歷史階段有著不同的關係,其定位論述也經歷過轉變。

公視的管理層和資金從哪裡來?

按照《公共電視法》規定,其董事會的組成是由行政院提名,立法院依政黨比例推薦學者專家組成提名審查委員會,經其中的四分之三同意才能通過;而在公視法中也明訂定,公共電視的預算包括:政府編列預算之捐贈、基金孳息、社會捐贈、從事公共電視文化事業活動之收入,以及受託代製節目之收入等。

而公視最主要的經費之一是由政府依法每年編列九億預算「捐贈」。但既是「捐贈」,就不能干預其運作,換句話說,《公視法》在人事及經費上已賦予公視獨立運作的基本保障。從法律規範的人事組成及經費來源來看,公視是一個具有獨立性質的「公共媒體」,而非「國營媒體」。

回顧歷史,台灣公視與政府在不同的歷史階段有著不同的關係,其定位論述也經歷過轉變。前行政院院長孫運璿於1980年(國民黨執政時期)首度主張建立公共電視,當時的目的並不是為要成立獨立自主的公共媒體,而是希望在日漸商業化的無線電視外,由官方主導成立高文化品味的電視台。不過,礙於獨立建台經費過高,並沒有立即成立電視台,而是在新聞局下設「公共電視節目製播小組」(後改併入「廣播電視事業發展基金」),向無線電視台徵收時段播出公視節目,相關經費用由政府支持。

1990年,政府成立「公視籌委會」推動《公共電視法》的立法與公視建台籌備工作,初期,法案的內容與公視定位仍由官方主導,不過,此時台灣已經解嚴,民間社會希望能成立真正獨立自主的公共媒體,於是陸續成立「公視民間籌委會」、「公共媒體催生聯盟」,結合在野黨及多個民間社團,在各界的努力下,終於1997年通過《公共電視法》。1998年公視正式開台,2007年公廣集團宣告成立,一路走來歷經多重波折,各樣的政治勢力意圖染指,是在民間社會努力、公視員工專業自主的堅持下,才逐漸發展出現在獨立自主的公共性格。

即使如此,台灣社會對於公共媒體的認知與定位仍有諸多需要討論及釐清之處。

2004年,前身為「無線電視民主化同盟」的獨立團體「媒體改造學社」,倡議「成立公廣集團」,我也是其中一員。我曾經到立法院遊說立委支持將政府投資的台視、華視公共化,整併為公廣集團,當時有位民進黨籍立委就告訴我,他非常支持這項提案,因為這會「讓民進黨多兩個頻道對抗國民黨」。

2008年,國民黨立委林益世凍結4.5億公視預算,並通過對公視預算審查的附加決議,要求公視執行任何計畫(包括新聞與節目規劃),都須逐項報請主管機關同意後始能動支。此舉引起社會反彈,2009年1月1日,3000多名群眾包圍立法院,要求國民黨解凍預算。我跟國民黨發言人一起上公視《有話好說》節目論辯此事,執政的國民黨發言人在節目中直接表明,「公視經費來自政府,政府當然可以審查公視新聞及節目」。

而日前,民進黨立委吳思瑤在接受媒體訪問時表示,獨立與公共是公共電視非常重要的兩個原則,公視節目製播當然是超然的,政府的手不會伸進公視,但她也強調,公視負有協助政府推動對內跟對外的政策論述或宣傳,公視要承擔這部分社會責任。

這其實反應了許多人對公共電視的想像——即使認同公視具有獨立與公共的特質,也需要協助政府宣傳。這樣的說法並非全然不對,但,如果政府給公視經費,公視就要協助政府宣傳,那麼跟過去政府投資的台視、華視有什麼兩樣?1990年代的「黨政軍退出媒體運動」,就是要防止政府及政黨干預媒體,即使公視的經費來自政府撥款、要協助政府,也不能影響公共電視的獨立自主。

1990年代的「黨政軍退出媒體運動」,就是要防止政府及政黨干預媒體,即使公視的經費來自政府撥款、要協助政府,也不能影響公共電視的獨立自主。

那麼,公視要如何既保持獨立,又承擔協助政府的責任?若政府政策需要公視協助推動,又該如何進行?

最常見的方式是遭遇到新型冠狀病毒病之類的重大事件時,政府可依法要求各媒體協助政策宣導,但這僅是短暫、緊急的作法;另一種則是相對長期的「合作模式」。爭議中,就有人把客家台和台語台的成立過程,拿來與「國際影音頻道」做比較。因為前者即是政府委託、公視自主籌備、成為有利台灣族群及多元文化的電視頻道的例子。

客家電視頻道於2003年開播,原由政府以「標案」形式委託商業電視製播,但每年簽約,營運極不穩定,更因為是標案,政府容易干預,也違反民間社會「黨政軍退出媒體運動」的期待。2007年,立法院通過「無線電視事業公股處理條例」,客家電視頻道成為公廣集團一員,雖然預算仍來自政府,但營運卻能受到公共電視法的保障。

而在2018年年底,立法院通過《國家語言發展法》成為公視台語台成立法源,文化部也編列預算補助公視於隔年開播全台語頻道。台語台的成立不只在政朝野政黨及公視董事會中有諸多討論,也巡迴各地舉辦公聽會,了解民眾需求及意見,進行社會宣導也試圖形成共識。

也即,不論是客家頻道或公視台語台的設立都有法源依據,有一定的社會共識,或經過公視內部與外部的討論,並由政府與公視協商後設立,這是公共媒體「協助」政府,或與政府「合作」最基本歷程,也是保有其獨立自主最起碼的尊重。然而,此次文化部的國際影音平台計畫,不但沒有法源,也由文化部提出、倉促希望公共電視執行,同時缺乏社會及公共視內部討論的歷程。因此無法不讓人質疑政府干預公視運作。

不過,客家頻道或公視台語台的經費並不包括在《公共電視法》規定政府每年編列固定預算的「捐贈」裏,而是先由政府的預算編列再經立法院同意。這樣做會有兩個問題:一是,不同主政者會有不同的任務期待,預算可能會因期待不同而調整金額,另外,政府預算都必須經過立法院審議,亦可能受到在野黨杯葛,以致經費不穩定。例如,客家電頻道與公視的合約至今仍是每年重新簽訂;公視台語台目前也只通過兩年預算,並一度遭到國民黨凍結,未來文化部是會繼續編列?在野黨是否願意通過?充滿變數。

不穩定的財源,卻是公視重要的經費來源,這使公視的經費隨時陷入不穩定的狀態,也讓政治力量有了干預的可能。

這就又回到了經費問題——這種不穩定的財源,卻是公視重要的經費來源,除了依公視法或有線廣播電視法,政府提供約十億的經費,上述各樣的政府專案計畫執行或補助而來的經費,這幾年每年至少也有七、八億,有時甚至接近公視一半的收入。這使公視的經費隨時陷入不穩定的狀態,也讓政治力量有了干預的可能。

公視大樓。

公視大樓。圖:網上圖片

立法、保障的責任

遲遲無法擴大財源、修改法律的原因,一部分是台灣政府長期漠視文化政策;另一個恐怕是,藍綠執政者都不希望見到會監督他的公共媒體壯大。

風波之中,台灣文化部長李永得,上公視自製節目《有話好說》,坦承過去公視的經費長期依賴承接政府標案確實有問題,因此需要重新修改公共電視法(按:納入其它如中央廣播電台、中央社等國營媒體擴大修訂為公共媒體法),才有機會解決問題。不過,文化部經兩年研議,於2018年由鄭麗君部長完成《公共媒體法》草案,而民進黨也擁有立院過半席次,公媒法卻仍躺在行政院無法通過。李永得稱,問題在於目前的草案並沒談到公廣集團的經費規模和財源,就算通過公媒法,也無法解決核心問題。

不論文化部是否真的無辜,國際影音平台的執行程序的確有瑕疪,更重要的是,如果公視不修法,政府提供財源的方式不改變,也不擴大,公廣集團的財政窘境仍然無法解決,類似的問題會再次發生,台灣公共媒體能發揮的成效也會受限。

事實上,政府完全知道公廣集團的經費困境,也不是真的沒有經費,但卻不願循正道修改法律提供充足的固定經費,反而透過各樣的「專案」補助,「期待」公廣集團執行其相關政策,這樣作不但會讓公廣集團有一餐沒一餐地依賴「專案」計畫。直白地說,這其實是另類的政治控制。

2004年,「媒體改造學社」等團體提出建立公廣集團主張,訴求整合原有國營的廣播、電視轉型成一個民主、多元、有競爭力、影響力,和經濟規模的公共廣播電視集團。歷任的新聞局長、文化部長大多同意這項主張,包括姚文智、林佳龍、龍應台、鄭麗君等主事者也都著手進行規劃,然而一但涉及提高國家撥款額度,就會被打回票。

台灣公廣集團每年經費大約只有二十億台幣,相對於其它國家百億、千億的公共媒體預算實在微不足道,即使如李永得所說公視較合理的常態預算至少每年60億,仍占政府財政支出的很小比例。遲遲無法擴大財源、修改法律的原因,一部分是台灣政府長期漠視文化政策,不願花費資本投注在具有文化、教育、民主、產業功能,但無法於短期看見成效與政績的公共媒體;另一個恐怕是,藍綠執政者都不希望見到會監督他的公共媒體壯大,寧願用各樣的「專案」綁其手腳、困其行動、消磨其意志。

公視論壇節目《有話好說》一連三天也討論此事,這種自我批評及檢討的節目在世界各國並不常見,而這樣的討論也展現了公共媒體的公共價值。

民進黨是執政黨,也是國會最大黨,擴大公廣集團更是政府的承諾,民進黨應該開大門、走大路,藉此機會,扭轉外界政治黑手介入公共媒體的觀感,努力通過公共媒體法草案,擴大應有的規模與預算。

除了公視新聞報導此次事件,公視論壇節目《有話好說》一連三天也討論此事,這種自我批評及檢討的節目在世界各國並不常見,台灣的商業媒體也不曾出現。雖然是公視的涉己事務,但公視問題本來就應該公共化,更何況涉及國家政策與預算,以及政府與公共媒體之間的關係與分際,而這樣的討論也展現了公共媒體的公共價值。

《有話好說》陸續邀請公視董事、總經理以及傳播學者進行討論,最後一次則專訪了文化部長李永得。李永得受訪時表示,他擔任過公共電視總經理,清楚知道公視有三種東西不准干預:人事、新聞和節目,而政府沒有要作「大外宣」,也無意干預公視獨立自主,同時也否認資深媒體人江春男將接任董事長的傳聞。

暫不論政府是否有意干預公視、或者是公視董事會太過緊張行事,都不能忘了英國前首相邱吉爾所說:千萬不要浪費一場好危機。這次的國際平台的爭議看似公視危機卻也是契機,更是社會再次討論公共媒體定位與發展的大好時機,民間社會及朝野政黨應該趁機好好思考如何解決公視困境。

(管中祥,台灣中正大學傳播系教授)

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