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宋昱嫻:起訴少、定罪難,美國檢察官課責警暴的阻力與改革

兩個主要支持改革的條件,第一是民意的轉變,第二則是美國特有的司法選舉制度。


2020年6月3日,華盛頓一個和平抗議警暴的請願中,示威者向警員高聲喊叫。 攝:Alex Wong/Getty Images
2020年6月3日,華盛頓一個和平抗議警暴的請願中,示威者向警員高聲喊叫。 攝:Alex Wong/Getty Images

美國黑人 George Floyd (下稱佛案) 被警察暴力致死的案件,在國際上引起的關注近年少見。回顧美國警察暴力致死的歷史,警察暴力執法其實並非新鮮事,並且受害者往往是黑人。在一些悲劇性案件中,受害者甚至僅是孩童。例如在2014年11月,當時年僅12歲的非裔男童 Tamir Rice 在克里夫蘭市的公園雪地玩耍時被經過的警察擊斃,涉案警察主張因為 Tamir Rice 當時舉著玩具槍。

但多數情況下,涉案警察很少被起訴,而被起訴的案件中,90%的警察不會被定罪(2017 Police Violence Report)。長久以來無法對警察暴力課責的現象,加劇了種族不平等議題的對立。那麼,為什麼在美國將「黑警」定罪如此罕見?

追責警察的三大阻力

除了定罪難度高、警察很少被定罪之外,在大約87%的警察暴力案件中,其實檢察官並沒有起訴暴力警察。

對檢察官來說,警察暴力致死的案件向來特別棘手。在審判過程中常見的阻礙有三:第一,案件的目擊證人多為警察同事,在調查過程中不一定會配合。在針對警察課責的調查中,警察工會往往是很大的阻礙力量。從70年代開始,在許多州的警察工會對各州政府施壓,立法限縮民眾對警方申訴的管道,以及限縮對警察不當行為的調查。(註1)

第二,陪審員在很多時候會同情警方。陪審員常見的思維是:是的,警察在處理過程有過失、誤殺,但警察只是在進行執法工作,意外是難免的。第三,暴力警察大多主張「正當防衛」辯護,被告不諱言採取了致命攻擊(deadly force),但他同時主張當時若不採取非常手段,受害者可能攻擊警方或路人。

此外,由於警察工會的保護,有時暴力警察不只不會被定罪,其後還可以復職。前面提到的 Tamir Rice 案例,當時的涉案警察 Timothy Loehmann 在2018年被俄亥俄州地方警隊(Rural Police Force)重新雇用,再度回到警界工作;而該謀殺案所衍生的解職案,也由警察工會代表 Loehmann 持續上訴,至今(2020年)全案還在俄亥俄州上訴法院。

而除了定罪難度高、警察很少被定罪之外,在大約87%的警察暴力案件中,其實檢察官並沒有起訴暴力警察。這也是本文特別想討論的:檢察官在種族平等正義議題上的重要性。

2020年6月2日在明尼蘇達州明尼阿波利斯,紀念喬治·弗洛伊德(George Floyd)的之死的市民聚集在街區。

2020年6月2日在明尼蘇達州明尼阿波利斯,紀念喬治·弗洛伊德(George Floyd)的之死的市民聚集在街區。攝: Stephen Maturen/Getty Images

平等,取決於檢察官的選擇?

檢察官有自由裁量權,但為何缺乏課責性?

佛案最初,地區檢察官僅以三級謀殺(3rd degree murder)和二級殺人罪(2nd degree manslaughter)起訴涉案警察;在事件受到全美高度爭議之後,該案於兩天內快速轉由明尼蘇達州檢察總長辦公室接手,之後才分別以三項罪名起訴:二級重罪謀殺(2nd degree felony murder)、三級謀殺(3rdde degree murder)、二級殺人罪(2nd degree manslaughter)。此外,檢察總長辦公室也以協助教唆(aiding and abetting)罪起訴另外三名在犯罪現場的警察。這當中最大的轉變在於增加了「二級重罪謀殺」,如果罪名成立,犯案者將面臨多至40年的刑期。

類似這種前後有別、起訴選擇的落差,完全屬於檢察官的裁量權範疇。美國檢察官在執法過程中擁有廣泛的裁量權,檢察官有權決定以什麼罪名起訴被告、有權不起訴、有權提起公訴、有權撤訴,或者提供認罪協商。在起訴決定上,檢察官可以選擇以最重罪名起訴,也可以選擇不起訴。縱然警方基於合理根據逮捕某個嫌疑犯,檢察官卻沒有義務一定要起訴誰。換句話說,檢察官有權決定哪些案子會進到法院,因此,檢察官常常被視為在刑事司法體系中有大的權力(註2)。

此外,美國的檢察體制讓聯邦檢察官(US Attorney)、州層級的檢察官之間相互獨立,聯邦檢察官向任命他的行政首長負責;地區檢察官(District Attorney)向選舉他的選民負責,通常四年會重新選舉。然而,因為地區層級的選舉規模較小、選民關注度低,研究指出許多地區檢察官時常輕鬆連任,導致缺乏課責性(註3),平均上每位地區檢察官的在位年限長達9年,64%的檢察官任期多於5年,38%多於10年,最長的甚至當了42年(註4)。

檢察官的裁量權相當廣泛,加上一般社會民眾無從得知每個決定背後的考量因素,故有時檢察體系會受到這樣的質疑:檢察官的選擇是否助長了種族歧視?例如美國目前黑人監禁人口的比例比起白人高了六倍之多(註5),是否執法者在考量起訴決定時有系統性偏差?

以種族導向的選擇性起訴在美國當然是違憲的,但是在實務上卻非常難證明。美國最高法院多年在這個議題上都維持在 United State v. Armstrong 作成的判例:被告若主張檢察官對他採取以種族導向的選擇性起訴(race-based selective prosecution),那麼舉證的責任在被告,被告必須要能證明該檢察官在處理類似案情時,故意起訴特定人種。

換句話說,如果一位黑人被告主張受到歧視,那麼他必須要證明,過去在類似案情上這位檢察官並沒有起訴過拉丁裔、亞裔或者白人。這是非常難舉證的——試想:你必須要找到這位檢察官承辦的案件中,剛好有某個亞洲人犯了一模一樣的罪,這個樣本本身就很小。

以白人男性為主的檢察體系,真的有差別對待?

在控制犯罪事實條件為一致之後,研究仍然發現黑人與白人之間收到的刑罰有顯著差異的話,這也間接地指出這當中的落差來自於執法者作選擇時的裁量。

值得一提的是,美國刑事司法體系長期缺乏種族、性別的多樣性。美國目前地區層級的地區檢察官(District Attorney)中(各州有時以不同名稱稱呼,其他稱呼有county attorney, prosecuting attorney , state’s attorney, commonwealth’s attorney),95%是白人,80%為男性,並且他們多數為連任多次的檢察官。這批地區檢察官當選後即為該選區的最高執法官(選區通常以「城市」或「郡」為單位 。),他們在各自的選區內領導一批助理檢察官(Assistant district attorney)負責執行該選區的法律,並且能夠決定該轄區的刑事政策方向。

在社會科學中,如果沒有進行實驗,我們當然很難去主張以「老、白、男」為主的執法者跟我們在刑事司法體系中觀察到的種族不平等有因果關係。但我們無法否認至少在當前的體系中,種族不平等是存在的。以毒品犯罪的案件來舉例,研究數據指出即使在控制案件事實變項後,黑人、白人在收到的處分上有顯著差異,白人有較高的比例可以被轉入戒除方案(Diversion Program),而黑人則有較高的比例收到監禁處分 (註6)。

量刑上我們也能觀察到類似的差異,在聯邦層級的研究中指出,平均上,黑人收到的刑期長度會比白人被告高了10%。(註7)

在這類研究中,研究者首先會控制案件事實——在理想狀態下,案件事實是決定量刑長度的主要因素。然而,在控制犯罪事實條件為一致之後,研究仍然發現黑人與白人之間收到的刑罰有顯著差異的話,這也間接地指出這當中的落差來自於執法者作選擇時的裁量。

檢察官倡議的司法體系改革

從80年代開始,美國刑事司法體系中開始興起 get tough 的氛圍,其中核心信念是主張透過嚴刑峻法來維持社會秩序。

檢察官可以行使裁量權嚴厲追責暴力致死的警察,也可以選擇主張證據不足撤訴,從而將暴力警察輕輕放下,因此在面對美國當前司法體系結構性的不平等問題時,檢察官顯然扮演了重要的角色。如同在毒品犯罪案件上,檢察官可以提供黑人更多的戒除方案來代替大規模監禁處分,以減少種族不平等,美國目前有許多的民選地區檢察官也正在司法體系中,往減少種族偏見的方向上努力。

在討論檢察官倡議的改革之前,必須先談談美國將近40年以來的嚴厲打擊犯罪(tough on crime)傳統。從80年代開始,美國刑事司法體系中開始興起 get tough 的氛圍(註8),其中核心信念是主張透過嚴刑峻法來維持社會秩序。簡單來說,主政者認為透過高度懲罰性處分,例如,將犯罪者通通關進監獄,美國社會能更加安全、有秩序。也因為這個嚴厲打擊犯罪的傳統,美國現今逐漸成為一個監禁之國(Incarceration Nation,註9),大規模監禁使得各州的監獄人滿為患,也帶給聯邦政府以及州政府高度的財政負擔。

撇開財政負擔議題,要談的是大規模監禁(Mass Incarceration)對種族不平等的影響。越來越多的研究發現,在嚴厲打擊犯罪的傳統之下,通常都是黑人受到更重的刑期處分,以及黑人有更高的比例被送入監獄(註10)。換句話說,在嚴厲打擊犯罪的氛圍下,它加劇了在刑事司法體系中的種族不平等問題。

2020年5月31日,華盛頓的警察與示威者對峙。

2020年5月31日,華盛頓的警察與示威者對峙。攝:Alex Wong/Getty Images

一批地區檢察官主張積極行使裁量權,倡議終結大規模監禁、大麻除罪化。

在面對大規模監禁下帶來的結構性的歧視問題時,一批地區檢察官主張積極行使裁量權,倡議終結大規模監禁、大麻除罪化。舉例來說,曼哈頓地區的地區檢察官 Cyrus Vance Jr 從2010年便開始倡議改革,他主張在他的轄區內,曼哈頓地區的檢察官將不起訴大麻持有案件。

在美國各地都有類似的民選檢察官開始倡議在他們的轄區內將採行改革性政策(Progressive Policy)。芝加哥庫克縣的地區檢察官 Kim Foxx 在2016年當選後主張會在自己的轄區內減少起訴非暴力行為的被告;費城現任地區檢察官 Larry Krasner 也主張以矯正性處分,提供戒除方案代替大規模監禁。這樣的改革倡議帶來的一個最直接的影響,即是降低該區的監禁人口。舉例來說,Krasner上任之後推行 Once tough-on-crime prosecutors now push progressive reforms,費城市的監獄人口減少了30%,也替賓州省下了1.6億美元以上的預算。

除了在監禁議題上推動改革,警察執法過當議題也浮上檯面,越來越多檢察官開始主張積極追責警察暴力。

除了在監禁議題上推動改革,警察執法過當議題也浮上檯面,越來越多檢察官開始主張積極追責警察暴力。近年來,較受矚目的案例有馬里蘭州的地區檢察官 Marilyn Mosby,她在競選時對選民承諾將積極追責暴力警察。她在2015年當選,當時是美國最年輕的民選地區檢察官。反之,我們也觀察到拒絕起訴、推延起訴暴力警察的檢察官開始在連任選舉中落馬。 在克里夫蘭市,地區檢察官 Tim McGinty 在拒絕起訴殺害12歲非裔男童的警察後,他輸掉了當年的連任選舉。

在這波檢察改革運動中,有兩個主要支持改革動力的條件。第一是民意的轉變,第二則是美國特有的司法選舉制度。在民意上,越來越多的民眾意識到刑事司法體系中的結構性歧視,以及大規模監禁的負面影響,民意開始轉向支持改革。在美國公民自由聯盟(American Civil Liberties Union, ACLU)2017年的報告中便指出,大約有70%的民眾支持降低監禁人口。雖然民意通常是「馬後炮」的角色——通常是在連續的暴力致死案件後,種族不平等議題才進入公眾視野,引發民意的劇變。

兩個主要支持改革的條件,第一是民意的轉變,第二則是美國特有的司法選舉制度。

而美國特有的檢察官選舉制度則是讓倡議改革的檢察官有機會掌權,並且在自己的轄區內推行改革。值得注意的是,在過去法官選舉或者檢察官選舉通常規模小,也很少受到民眾關注。然而,近幾年民間團體致力於提供跟司法選舉相關的候選人資訊給社會大眾。例如,美國公民自由聯盟發起「Vote Smart Justice」(Vote Smart Justice – Vote People, Not Prisons)運動,民眾可以在網站上查詢到自己選區的候選人在刑事司法改革議題上的政策立場是什麼。這類努力提升大眾對於改革議題的關注,以及鼓勵選民積極參與投票使得改變更有可能。

總而言之,長期以來無法對警察追責的現象只會加深族群對立,只有當司法系統能夠對警察追責時,才能有助於遏止暴力執法再次發生。除了警察暴力的議題之外,在整體結構性不平等問題上,我們可以觀察到美國持續有推動改革的聲浪,少數的地區檢察官在自己的轄區內成功推動改革性政策。未來會不會有更多的檢察官加入改革是值得觀察的,而整體政策的改變仍然立基於民意的支持,且當民眾積極參與選舉時,才能逐步改變。

(宋昱嫺,南卡羅萊納大學政治系博士候選人)

註1:更多的討論可以參見:Bies, Katherine J. "Let the sunshine in: Illuminating the powerful role police unions play in shielding officer misconduct." Stanford. Law. & Policy Review. 28 (2017): 109.

註2:美國前最高法院大法官 Robert Jackson 曾經如此描述檢察官的角色,到如今還是很常被引用:” (prosecutor) can have citizens investigated and, if he is that kind of person, he can have this done to the tune of public statements and veiled or unveiled intimations. . .The prosecutor can order arrests, present cases to the grand jury in secret session, and on the basis of his one-sided presentation of the facts, can cause the citizen to be indicted and held for trial. He may dismiss the case before trial, in which case the defense never has a chance to be heard. Or he may go on with a public trial. If he obtains a conviction, the prosecutor can still make recommendations as to sentence, as to whether the prisoner should get probation or a suspended sentence, and after he is put away, as to whether he is a fit subject for parole (Jackson 1940, p. 3)”

註3: Wright, Ronald F. "How prosecutor elections fail us." Ohio State Journal Of Criminal Law. 6 (2008): 581.)

註4:資料來源:National Survey of Prosecutors data, Bureau of Justice Statistics, 2007.

註5:Carson, E. Ann, and William J. Sabol. "Prisoners in 2011." NCJ 239808.11 (2012).

註6:MacDonald, John, et al. "Decomposing racial disparities in prison and drug treatment commitments for criminal offenders in California." The Journal of legal studies 43.1 (2014): 155-187.

註7:Rehavi, M. Marit, and Sonja B. Starr. "Racial disparity in federal criminal sentences." Journal of Political Economy 122.6 (2014): 1320-1354.

註8:Shjarback, John A., and Jacob TN Young. "The “Tough on Crime” Competition: a Network Approach to Understanding the Social Mechanisms Leading to Federal Crime Control Legislation in the United States from 1973–2014." American Journal of Criminal Justice 43.2 (2018): 197-221.

註9: Enns, Peter K. Incarceration nation. Cambridge University Press, 2016.

註10:Jacobs, David, and Jason T. Carmichael. "The politics of punishment across time and space: A pooled time-series analysis of imprisonment rates." Social Forces 80.1 (2001): 61-89.

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