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劉毅強:針對中國疫情責任的國際訴訟,是不可能完成的任務嗎?

這些追責求償的法律行為的未來走向,雖然很大程度上會受到政治大環境的影響,但是也不能簡單地將這些法律行動理解為披上法律外衣的政治伎倆。


2020年6月23日上海,2019冠狀病毒病爆發之後,人們在一條街道上的安全攝像機下走過。 攝:Aly Song/Reuters/達志影像
2020年6月23日上海,2019冠狀病毒病爆發之後,人們在一條街道上的安全攝像機下走過。 攝:Aly Song/Reuters/達志影像

因為肺炎疫情,其他國家試圖對中國提起訴訟並追責的新聞雖然已經過了最熱的時候,但新的信息還是不絕於耳,讓習慣了各種陰謀論的我們不禁納悶:誰在想完成這看似「不可能完成的任務」?

從法律實務的角度來說,任何嚴肅的想要對中國就這次疫情進行追責賠償的訴求,首先要解決的一個問題是「論壇」(forum)在哪裏,也就是說,一個可以審理這個訴求的有管轄權的機構在哪裏——通俗地講,就是找誰去說理。

因為每一個「論壇」適用的法律和程序都完全不同,自然也沒有辦法放到一起通盤分析。從迄今為止國際媒體上的報導,因為Covid-19肺炎疫情要求對中國追責、賠償的路徑大致可以分為:在各國國內尤其是美國國內的法院進行起訴,和「謀劃」在門路眾多的國際法庭中尋求進行起訴。

美國國內的訴訟

在美國國內進行的起訴工作是所有程序中最早開始的之一,因為有很多中國人對美國有特別的執念以及加上美國國內州政府的加持,中國各界已經「充分地」對在美國的訴訟進行了反應。各種回應中規格最高的之一,應該是中國駐馬來西亞前大使黃惠康4月24日在《人民日報》上的署名文章《借疫情污名化中國,於法不容》。黃惠康是學國際法出身的外交官,也被中國推薦成為聯合國國際法委員會委員。他的文章對美國國內法的起訴中各種關鍵性的問題都做了一些分析,比如中國作為一個國家應該享有的豁免,以及該種豁免在美國國內法中發展出來的國家恐怖主義例外、商業原則例外等原則。

雖然黃也指責這些訴訟是「別有用心」,但起訴的美國人可能想的也沒那麼複雜。跟其他法域相比較,在美國立案標準相對簡單,美國的法院並不以標的計算受理費,這些案子的原告立案的費用很低,甚至不過百十來美元。法律訴訟也是美國整個社會文化的一個部分,甚至美國曆任總統在任期間都有大量以其作為被告的案件,尤其是極為不靠譜的現任總統川普。

不過美國的法律服務市場是一個很開放的市場,很容易找到頂級的美國國內律師和其他從業人員對任何針對中國的訴訟進行辯護,加之中國社會各界對美國社會各個方面已經非常深入的了解,似乎為應對在美國國內的訴訟,中國當局已經有一些自己的判斷和行動方案。在各界密集的台前幕後的工作之後,尤其是美國現在即使跟西方世界盟友相比,也糟糕到無以復加的疫情數字的大背景下,這些訴訟逐漸失去了熱度。

雖然它們不會徹底消失,但如果沒有特別大的意外,對中國當局來說來自美國國內的訴訟總體在一個損失可控(damage control)的範圍內。倒是應對聽起來名頭更大,也不在任何一國國內法院進行程序的「國際訴訟」更讓國人心中無底。

2020年4月5日紐約,一個戴著口罩具的人經過紐約的街頭藝術品。
2020年4月5日紐約,一個戴著口罩具的人經過紐約的街頭藝術品。攝:Cindy Ord/Getty Images

國際法院的管轄

國家之間如果有爭議,最「當然的」場景應該是去聯合國的國際法院( International Court of Justice,縮寫為ICJ)。 國際法院是聯合國六大主要機構之一,並且是最主要的司法機關,它根據《聯合國憲章》於二戰以後成立,位於荷蘭海牙。國際法院的主要功能就是對各國提交的案件做出有法律約束力的裁決,並就正式認可的聯合國機關和專門機構提交的法律問題提供諮詢意見。

儘管聯合國的所有成員國都是國際法院規約的締約國,但是國際法院並不是對所有締約國之間的爭議都有管轄權。事實上,法院只有在當事國接受其管轄時才有權審理有關案件,具體來說法院可以:通過雙方隨時訂立的特別協定同意將爭端提交至法院; 或者通過各個國家根據《規約》做出的接受法院管轄權的單方聲明,其他國家以此作為管轄權基礎提起訴訟;或者通過管轄權條款,即當爭端雙方都同為某條約締約國的時候,而該條約規定當締約方對條約的解釋或適用發生爭端時,其中一方可將該爭端提交至國際法院。

很顯然,中國政府當然不會跟任何國家簽訂特別協定,同意將肺炎疫情引起的各項爭議提交至法院。中國也從來沒有提交過聲明,成為接受法院的管轄那70多個國家之一。理論上,在國際法院針對中國的訴訟的可能路徑,只能來自於中國已經加入其中的其他國際條約的管轄權條款,就像鄰國緬甸最近因為其加入的《防止和懲治滅絕種族罪公約》而被岡比亞起訴到國際法院那樣。

事實上中國在絕大部分時候,已經持續的對這些可能提供「論壇」的各種國際條約的相關條款進行了保留,避免出現任何類似於緬甸那樣「被迫」到國際法庭或其他國際機構進行應訴的情況。但已經有國際法律師(有意思的是他還是一個會講中文的美國華人律師)提出,能夠提供管轄權基礎的這一國際條約可能是《世界衞生組織章程》第75條。 這一條規定:「任何關於本《章程》解釋或適用的問題或爭端,如果無法通過談判或由大會解決,應根據國際法院的規約移交給國際法院……」,而國際法院實際上也在自己的案例中引用過這一條款。不出意外,立即有中國學者撰文進行批駁,認為該條的措辭應該被解釋為也必須要有當事國的同意。

需要注意的是,即使在管轄權存疑的案件中,仍然應由法院決定其是否具有管轄權。國際法院也完全可以先在不就包括責任和賠償在內的任何實體問題進行任何評判的基礎上,認定自己有管轄權,而將實體問題留在後面進行裁決,就像國際法院最近在岡比亞訴緬甸一案中處理的一樣。

在那個案件中,法院一致裁定自己根據《滅絕種族罪公約》具有審理爭議的管轄權。可以想見如果對中國的追責在國際法院真的有立上案,並且被裁定有管轄權的那一天,那麼對中國政府來說將會是怎樣的公共外交災難。外交官手上的蘿蔔加大棒必定會竭盡全力地保證城門不會失守,確保沒有哪個國家會這樣「傷害中國人民的感情」。

2020年3月20日,行人在美國紐約東區附近的麥迪遜大道上。
2020年3月20日,行人在美國紐約東區附近的麥迪遜大道上。攝:Gabby Jones/Bloomberg via Getty Images

國際刑事法院立案的可能性

跟前兩個「論壇」相比,在國際刑事法院( International Criminal Court,縮寫為ICC)要求起訴中國犯下了危害人類罪並且要求賠償可以說是十分「狂野」的路徑,從新聞中看到的是有美國印度的律師這樣嘗試。簡單說,「危害人類罪」是指廣泛或有系統地針對任何平民人口進行的攻擊中,在明知這一攻擊的情況下,作為攻擊的一部分而實施謀殺強姦酷刑迫害和強迫失蹤及其他不人道行為的罪行。

跟在二戰以後成立的國際法院不同的是,國際刑事法院是在冷戰結束後成立的新一類型的國際法庭,它跟老前輩國際法院最大的不同之一,是國家選擇加入了這個法院就必須接受它的管轄權,於是它的成員國至今停留在120多個國家。不出意外,中國沒有加入,是一個行話所稱的「非締約國」,理論上這個法院沒法直接管跟中國有關的案子。

但是法律的發展總是漸進地在各種不可能中尋求突破。對於國際刑事法院而言,也不乏有非締約國的案子可以供參考,其中最有意思的可能是關於近鄰朝鮮的例子。

徹底閉關鎖國的朝鮮自然不是國際刑事法院的締約國。朝鮮為了獲得外匯儲備,一直努力在全球各地輸出勞工,而其中有些朝鮮餐廳開在了國際刑事法院的締約國內,比如德國、荷蘭這些歐洲國家。有組織(不是國家)認為在這些朝鮮餐廳裏面工作的勞動強度構成了大規模的強迫勞動,因此也構成了反人類罪,向國際刑事法院的檢察官持續地提供證據材料,要求其對此進行調查和起訴。去年檢察官在仔細分析後,最終在其官方工作總結中得出結論,認為現有證據不足以認定這一指控。言下之意是,這個主張在法理上應該能夠站得住腳,只是情況還沒有那麼糟糕。

以上例子跟中國現在可能面臨的情況無法一一對比,在此只是給大家提供參考。但看似很天馬行空的劇情,本身也映射了中國在應對國際訴訟中的一個弱點:因為本土法律文化依舊淡薄、制度迥異以及與國際法律實務前沿長期隔絕等原因,大部分國人對國際社會中法律的適用缺乏想像力,也就疲於應對這些看似無厘頭的訴訟。而且人們總會不由自主地將情形陰謀論地總結為,是美國或是其他西方國家的某種勢力在完成這不可能完成的任務。而本人在國際法律領域工作多年,在或多或少地接觸到這些案件背後的各種「操盤手」以後,感覺這樣陰謀論的判斷還是比較一廂情願。

因為疫情對中國起訴,可能只是一個大的國際政治環境中的一個階段,是很不幸又不可否認的、中國與若干西方發達國家關係的惡化、甚至走在新冷戰邊緣這一大的現實政治環境。這些追責求償的法律行為的未來走向,雖然很大程度上會受到大環境的影響,但是也不能簡單地將這些法律行動理解為披上法律外衣的政治伎倆。否定它們獨立存在的事實,就跟某些政客愚蠢地將肺炎疫情理解為流感一樣,是一種致命的自信,最終代價昂貴。

(劉毅強,國際法促進中心創始人和執行主任)

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