深度 國家安全法 評論

港版國安法來臨,北京會如何改造港警?

唯一一張可以繼續打到最後的牌,只有鎮壓。對香港暴力機關的改造,可測是北京的下一步棋。


2019年8月12日,深水埗警署的警察在警署內觀看警署外的示威者。 攝:陳焯煇/端傳媒
2019年8月12日,深水埗警署的警察在警署內觀看警署外的示威者。 攝:陳焯煇/端傳媒

2019年反對修訂《逃犯條例》運動餘波未了,新一場反對國安法的運動方興未艾,可以預見香港下半年將會繼續有大大小小的抗爭活動。面對人民的反抗,威權政府向來有三大法寶——統合、正當化、和鎮壓。所謂統合,是指政權利用各種利益,誘使「有影響力的玩家」,例如軍隊和商界,不要運用其影響力去妨礙政府的管治,反而利用他們手中資源去迎合其需要。一般而言,政權統合的方法離不開容許貪污、恩庇侍從關係、分享部分決策權力、施加榮耀等等。因此,統合需要政權確保有足夠吸引的利益作分配。

對於港府來說,這條路已經被堵了一半。面對美國和其盟友的各種可見的制裁,依靠外貿維生的企業不可能不考慮被制裁的後果,而毫不保留向中央輸誠。就算有示好的舉動,也未能完全讓中央放心。另一邊廂,本地經濟復甦緩慢,自由行暫時難以回復,港府限於財政紀律也澀於派糖,再加上黃色經濟圈的崛起,本地商界亦非完全可靠。

再說正當化。一如盧梭所言,最強者不會強得足以永遠做主人,除非他把自己力量轉化為權利,把服從轉化為義務。在現代社會,除非像北韓一樣透過造神運動神化領導人,否則沒有威權政府能夠完全依賴濫權,特別是濫用武力來管治。然而,這條路在香港同樣已經被堵了一半。儘管港府和建制派在疫病期間努力展開公關工作,但民調和近日的示威活動均顯示反對派依然在社會享有強大的基礎。港府和中央手上能舉起的兩面大旗,「繁榮穩定」和「國族主義」,明顯已經行不通。

這麼一來,當前述道路都艱澀難行之時,唯一一張可以繼續打到最後的牌,只有鎮壓。對香港暴力機關的改造,可測是北京的下一步棋。

2020年5月24日,市民在香港島一帶發起反對國安法及國歌法遊行,防暴警驅散遊行人士。

2020年5月24日,市民在香港島一帶發起反對國安法及國歌法遊行,防暴警驅散遊行人士。攝:陳焯煇/端傳媒

武力,威權政府的最後仲裁者

現在問題的核心就是,威權政府如何確保武裝力量「聽教聽話」,特別是在關鍵時刻開槍鎮壓。還是要依靠首節提到的其他兩大法寶——統戰和正當化。

5月16日,香港監警會就去年反修例期間大型公眾活動及相關警方行動,發表逾千頁的專題審視報告,卻未有提及或評論警方對示威者使用的武力是否構成警暴,因此引致「撐警報告」的批評。

人們或不必對此驚訝——武力,是威權政治的最後仲裁者。在民主政治下,市民可以有機會問責暴力機關;在威權政治下,問責暴力機關卻是問責威權政府本身。如特首林鄭月娥所言,現在她唯一可以倚仗的,「就只有三萬名香港警察」。沒有民主的香港本就沒有「問責」可言,當「問責」牽涉到政權賴以生存的暴力機關時,更無法期待其能有一份回應社會核心關注的報告。

威權政府要武力鎮壓成功有兩個必要條件,第一是要有足夠的力量,第二是武裝部隊願意服從國家的意志去鎮壓。政治學者 Eva Bellin 在論及中東地區的威權韌性時,就指這些政權得以生存有賴於有足夠力量而且忠心的武裝力量而根據大量政治學的研究,在正常情況和沒有外國軍事介入的情況下,威權政府絕對有能力鎮壓民間起義。暴力機關的不忠將帶來顛覆,政治學者 Milan Svolik 研究,在非制度性的情況下,只有一成上台一年或以上的威權領袖是被民變趕下台,而近七成是由軍事政變導致下台的。

如此一來,現在問題的核心就是,威權政府如何確保武裝力量「聽教聽話」,特別是在關鍵時刻開槍鎮壓。但是,要讓暴力機關「奉旨」鎮壓也不是易事,因為如果示威群眾完全和平聚集,他們可能會難以說服自己的良心;如果反對派的力量夠強大,他們可能會害怕被秋後算帳;如果知道對方可能有自己族人或者親友,他們可能不會忍心下殺手。

威權政府還是要依靠首節提到的其他兩大法寶——統戰和正當化,來給予武裝力量足夠的利益,同時為鎮壓正名。例如將反對者、示威者稱之為「分裂主義者」、「違法分子」、「外國勢力」等等。早前已有消息指,國安法草案針對的對象,包括「港獨」等嚴重危害國家主權的活動,以及干預香港事務的「外國和境外勢力」。

2020年5月24日,市民在香港島一帶發起反對國安法及國歌法遊行,遊行人士被防暴警驅散。

2020年5月24日,市民在香港島一帶發起反對國安法及國歌法遊行,遊行人士被防暴警驅散。攝:林振東/端傳媒

香港警察將何去何從?

在國安法細則未定之際,前特首梁振英已放風中央或賦權港警就國安執法。對於回歸前已解散維護國安任務的龐大「政治部」的香港警隊,若要重新擔負這一「重責」,將會面臨何種改造?參考港英年代對警隊和內部安全的安排,以及中國和國際上約束暴力機關的經驗,筆者姑且大膽作幾個預測。

1. 政治部由明轉暗,配合中央整合香港情報

在1995年,政治部宣布解散,有傳部份的精英人員和功能被撥歸到不同的警隊部門和廉政公署。

政治部,是港英年代港府負責收集情報和負責內部安全的主要部門,附屬於港府警察部之下。在冷戰時期,政治部負責監察各方勢力,包括中國、台灣、美國、蘇聯等等,以免他們在香港公開活動和生事,但不阻止他們收集情報。而港督的政治顧問會負責整合不同的情報來源,包括政治部、其他政府部門、英國在亞洲地區情報網絡,供港督和其他官員組成的本地情報委員會(Local Intelliegence Committee) 定期閱讀,而報告則會再分發到亞洲地區其他英國勢力和倫敦作參考。

在香港回歸前的過渡期,大部分掌握機密資料的人員相繼獲長俸退休,並被安置到英美澳紐加等地退休。在1995年,政治部宣布解散,有傳部份的精英人員和功能被撥歸到不同的警隊部門和廉政公署。例如截郵和竊聽資源歸廉政公署,而跟蹤隊和翻譯則歸毒品條調查科和刑事情報科等單位所有。曾在1993年突然被解雇的前廉政公署執行處副處長徐家傑,在1994年接受質詢時,就曾指廉署儼然成為新的政治部,正在收集政商界的錯處予英國政府。

日後警隊的保安部有可能會接受國安的指揮和訓練,並由暗轉明,而香港亦可能會成立像港英時期的本地情報委員會,在國安指揮下整合港府和中央控制的不同情報系統。

另一方面,警隊內部新設立的保安處,即後來警隊刑事及保安部處下的保安部,就負責原來政治部的非絕密工作,包括關卡控制、保護要人(G4)、反恐、人事審查等。在1997年,保安部共有職員429人。但翻查過去十多年的財政預算案和媒體報導,警方一直以反恐為理由增加保安部的編制和預算,至今的人數很可能已經恢復到政治部全盛時期的一千多人。

無獨有偶,港府近期亦不斷地吹奏「本土恐怖主義」的來臨,似乎在預示警方會繼續擴編政治部。近日,中央表示國家將在香港增設國家安全機關,保安局局長李家超亦指中央有更廣泛的情報收集網絡,以及更高水平的分析能力。這顯示日後警隊的保安部有可能會接受國安的指揮和訓練,並由暗轉明,而香港亦可能會成立像港英時期的本地情報委員會,在國安指揮下整合港府和中央控制的不同情報系統。而一如港英年代,這些情報除了供港府使用,亦可能會被發送到北京甚至是海外的中央駐點,以協助打擊港人在海外的國際戰線。

2020年6月9日香港中環,示威者在中環遊行,警察驅散後剩下記者在馬路上。

2020年6月9日香港中環,示威者在中環遊行,警察驅散後剩下記者在馬路上。攝:陳焯煇/端傳媒

2. 繼續改善警察待遇

在未來一段日子,警察的薪酬和其他紀律部隊的距離可能會進一步增加,員佐級警員和督察的薪酬則可能會收窄,以疏導前線警員的怨氣。

警察是紀律部隊成員,但首先他是一個理性人。沒有足夠的利益,筆者相信只會有極少數的人為了「維護法紀」而加入警隊。有學者分析突尼西亞茉莉花革命就指,當地警察在堅持一個月後就不願意賣命,因為各項工作條件皆不理想,包括工資低、受到上司欺壓、警隊內部肥上瘦下等等。在香港,警察的待遇算是優厚。以工資為例,現時一名新入職普通警員的工資為25,380元,比統計處最新數據顯示的個人入息中位數18,200元高出近四成。此外,他們亦有各項的房屋福利,例如宿舍、住屋津貼和買樓津貼等等。

實際上,港英政府在1950年代已經十分重視基層警員的福利。按解密文件披露,1948年英國殖民地部大臣 Creech Jones 因應同年2月發生在另一英殖民地黃金海岸的 Accra Riot 和8月的馬來亞共產黨起義,曾密電各殖民地全面檢視當地所有的警察和保安力量,並派遣顧問視察各地。而殖民地部顧問在調查香港的情況後,便建議港英政府改善基層華人警員的福利,包括加薪和興建宿舍。有見及此,港府當年拆卸在日治時期被嚴重破壞的荷李活道皇仁書院校舍,將之改建為警察宿舍。荷李活道已婚警察宿舍在1951年落成,是全亞洲首座興建給低級華人警員及其家屬居住的宿舍。

既然現時警隊的待遇已經相當不錯,進一步改善警隊的福利可能作用不大。但換句話說,這代表將來如果警隊有進一步的待遇要求,港府肯定不能隨便打發。在未來一段日子,警察的薪酬和其他紀律部隊的距離可能會進一步增加,員佐級警員和督察的薪酬則可能會收窄,以疏導前線警員的怨氣。其他福利,像港府為太子警察體育遊樂會改善工程買單的情況很可能再次出現。

至於警員宿舍,在2019年的施政報告中,港府已經承諾加快興建紀律部隊宿舍,在未來數年落成的項目中會有近一半的單位是提供給初級警務人員。而去年反修例運動期間,香港警隊員佐級協會更呼籲會員北上置業和讓子女北上接受教育,這背後亦相信有中央在背後的推動和協助。

2020年5月27日,中環防暴警察制服市民。

2020年5月27日,中環防暴警察制服市民。攝:劉子康/端傳媒

3. 引入廣東公安,港警中高層大洗牌

即使是國安法後中共容許武警或者公安駐紮香港,筆者相信他們只會負責防暴工作而非取代日常治安工作。

雖然有不少網民笑稱香港警察人工過高,用公安取締之絕對比較划算。然而,在入職條件必須是香港永久居民的前提下,暫時香港警察難以被取代。即使是國安法後中共容許武警或者公安駐紮香港,筆者相信他們只會負責防暴工作而非取代日常治安工作。這是因為,一來,武警或公安並不熟悉香港的環境﹔二來,這可能會讓本地警察感受到被威脅甚至將會有被拋棄的感覺,不排除會在背後製造各種麻煩。

而任用廣東籍公安在香港進行防暴工作的原因非常簡單,就是威權政府往往信不過當地人。如上節所言,這些人在關鍵時刻很可能會狠不下手,選擇脫下制服回家,甚至是倒戈相向,不服務外來政權。譬如港英政府就因為不信任本地華籍警員,在二戰前和五十年代多次引入印巴籍和山東籍警員來擔任防暴工作;在六四事件中,以控制軍隊嚴密見稱的中共亦要調外兵入京。

在無法大規模改變低層警員組成的情況下,加强對中高層的控制將成為另一出路,而近日警隊連番向海外香港大學生招手和晉昇外籍警務人員的舉動正好印證這點。

而在無法大規模改變低層警員組成的情況下,加强對中高層的控制將成為另一出路,而近日警隊連番向海外香港大學生招手和晉昇外籍警務人員的舉動正好印證這點。港英政府在戰後一直堅持從英國本土、英聯邦國家、英國各殖民地招募大學畢業生和現任或退休警務人員擔任督察,以控制數目龐大的本地華籍警員。但自1994年警隊取消招募外籍督察起,香港警隊的外籍人員數量就一直下跌,現時更只餘下大約60人左右。

哪怕假設絕大部分的外籍人員已經晉昇至憲委級,他們佔憲委級人員的比例就只有近一成,但為何他們在過去數年頻頻升官?這完全違反中央政治正確的原則。當中央要求香港法官都要講究根苗正紅時,港府唯一的武裝部隊卻再加插兩名「洋鬼子」當領導絕不正常。到今日還在服役而沒有提早退休或者離職的香港外籍警務人員,要麼是早年飄揚過海,現在除香港外無定居之處,要麼就是被警隊的高官厚祿吸引,而這兩點正好讓中共可以放心任用他們。

當然,按照紀律部隊的退休年齡限制,這幫大學畢業的「洋鬼子」應該在未來的六七年內完全退休。近日警隊大肆招募海外香港藉大學生,不但可以減少本地大學畢業的「暴徒」滲透,更可能找到部分年幼舉家移民,甚至是完全在國外成長,對香港不熟悉甚至在香港無依無靠的人,作為這幫「洋鬼子」的「備胎」。

2020年1月1日,元旦大遊行後,示威者在銅鑼灣被捕。

2020年1月1日,元旦大遊行後,示威者在銅鑼灣被捕。攝:劉子康/端傳媒

4. 統戰和培養親北京派系

時至今日,如果大家瀏覽警務處的網頁,會發現幾乎所有警隊高層,甚至是外籍的新界南總區指揮官黎德禮,都有北上進修的經驗。

除了加緊中高層大洗牌外,中共未來一定會加強在警隊內部培養嫡系親信。

上節提到,港英政府在六七暴動後才稍稍放下對本地華藉警員的戒心,但在管理層人選方面仍然非常謹慎,直到1991才委任任職政治部的李君夏作第一位華人警務處處長。這第一位華人的警務處處長,自然是港英政府「信得過」的人。然而,李君夏在任內積極推動警隊和大陸公安機構交流,包括在1993年破天荒容許內地公安來港擔任聯絡員,內地的檢察機關亦在其任內邀請本地高級警務人員到訪北京。或許是出於投桃報梨,李君夏在2003年被任命為全國政協,而後來三任警務處處長許淇安、李明逵和曾蔭培,至今都沒有擔任任何全國性職位。

無論如何,自李君夏開始了先例後,無論出於實際或是政治需要,中港之間執法機關的交流都越加頻繁。到了曾蔭培和鄧景成擔任處長的年代,綜合警察年報和公開資料,每年警隊保送到國內進修和培訓的人數基本上已經持平,甚至有超出。時至今日,如果大家瀏覽警務處的網頁,會發現幾乎所有警隊高層,甚至是外籍的新界南總區指揮官黎德禮,都有北上進修的經驗。

北上進修的熱門地點有上海浦東幹部學院和國家行政學院,前者是中共組織部管理;後者是中央黨校,而校長陳希更是中央政治局委員。這些課程名為進修,實際上很可能是灌輸愛國主義和統戰吸納暗子的幌子。以浦東幹部學院的「香港紀律部隊國情培訓課程」為例,當中的三大主題分別為「一國兩制的實踐與香港的繁榮穩定」、「內地與香港執法合作新探索」及「科學發展與和諧中國」,可見進修只是一個幌子。

事實上,繼李君夏後,首個回歸後被任命為全國政協委員的處長鄧竟成,就是北上進修的表表者。1998年,鄧竟成北上清華進修,翌年被任命為警務處助理處長;2003年鄧竟成再度北上,於中國國家行政學院進修,年底被任命為副處長。鄧竟成任內亦大力推動警務人員北上進修,浦東幹部學院的紀律部隊課程就是在其任內開展的。繼其任三位「一哥」,曾偉雄、盧偉聰和鄧炳強,都曾經北上進修,而鄧炳強更加是「三料王」,曾經在上海浦東幹部學院、中國人民公安大學和國家行政學院進修。

明顯地,中共亦將籠絡國內各省公安頭頭的手段用於香港的「一哥」,但礙於不能在其任內有任何舉動,只能將這些利益留待其退休後享用

另一個拉攏警隊高層的做法,是在其卸任後委派公職。例如曾偉雄在卸任後先被委任為全國政協和國家禁毒委員會副主任,並獲中共推薦為聯合國駐維也納辦事處總幹事兼聯合國毒品和犯罪問題辦公室執行主任。跟據中國學者王裕華的研究,中共過去二十年特意越級提拔局級的各省公安廳廳長加入省的領導班子,讓他們分享決策權之餘亦享受更高級的待遇。

明顯地,中共亦將籠絡國內各省公安頭頭的手段用於香港的「一哥」,但礙於不能在其任內有任何舉動,只能將這些利益留待其退休後享用。根據政治學者如上文提到的Eva Bellin和Barbara Geddes的研究,派送公職予武裝力量首領的做法是拉丁美洲和中東地區等地的威權政府的常見做法,目的是為了讓他們的利益和政權的穩定綁緊,從而交換他們的長期忠誠。

事實上,不但警隊高層被統戰,各級的警務人員到內地的交流同樣頻繁。2006年,中國人民公安大學校長王彥吉訪港參加香港警察人民公安大學校友會成立典禮。在致詞時他提到,截止當時為止,已經有近五百名香港警務人員參加該校的訓練班,當中包括一般的警員到總警司級的警務人員。

此外香港的警務人員也可能不用北上就可以接受各種的國情教育。在2012年,香港警察學院的教材泄露,被發現當中包含中共官方政治理論,如江澤民的三個代表理論,和「台灣是中國不可分割一部分」,及內地政治制度。而就相關課程的考核,難保不成為中共政治篩選的工具。因此,筆者相信警察學院以後將會持續引入和政治相關的課程和成為中央吸納初級警務人員的基地。

沒有親共,只有更親共?

經歷近二十多年的改造和吸納,香港警隊成為中共可以遙距指揮的爪牙完全不令人意外。公安部部長趙克志數日前稱全力指導支持香港警隊,可能不過是把一切由暗轉明。香港警隊離完全受中央控制有多遠,實在是不得而知。但從去年中央邀高調邀請警務人員北上觀賞國慶閱兵,協助員佐級警員北上置業和讓子女接受教育,港警在內地微博上成名,到近日香港警隊各種舉動,我們可以確定中央正在密鑼緊鼓加快控制香港警隊的步伐。

(中孚,政治學博士生,專門研究政治暴力和政治經濟學)

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