2019冠狀病毒疫情 深度 評論

「中央不准開放甜品店!」印度聯邦制的瘟疫政治

藉助災難,莫迪的印度正在變得更集權嗎?


2020年4月17日,印度全國封鎖以抵抗新冠病毒期間,印度漁民被拒絕在兩個港口入境。 攝:Prashant Waydande/Reuters/達志影像
2020年4月17日,印度全國封鎖以抵抗新冠病毒期間,印度漁民被拒絕在兩個港口入境。 攝:Prashant Waydande/Reuters/達志影像

【編者按】從中國政府內中央和湖北省在疫情初期的拉扯,到美國應對疫情時聯邦政府和州政府之間的互動。瘟疫讓許多國家的政治制度中的衝突與伏線露出水面。而在印度,聯邦制下的中央,正借助疫情加強對地方的控制⋯⋯

「中央應該把決策的權力,下放到各個省邦,並且將資金轉移給地方政府,這場對抗新型冠狀病毒的戰役,應該是由下而上,而不是由上而下。」印度最老牌的政黨,也是最大的反對黨國大黨(Indian National Congress)的領導人拉胡爾·甘地(Rahul Gandhi),4月16號召開視頻記者會並對中央喊話。

印度總理莫迪(Narendra Modi)領軍的中央政府,一直有收攏權力的中央集權傾向,而地方諸侯要求因地制宜,拒不聽令的情況亦多有所聞。

世紀之疫當前,屬於聯邦制卻又具有單一制中央集權特色的印度,中央與地方的政治勢力或激烈或悄然地,展開了爭鬥與拉扯。


雖是聯邦,但「聯」大於「邦」

印度屬於聯邦制,現在共有28個省邦(State)、8個聯邦屬地(Union Territory)和德里國家首都轄區(National Capital Territory of Delhi, NCT)。相較於美國的聯邦制,印度中央政府所掌握的權力較大。印度憲法之父安倍卡(Ambedkar)就曾強調,印度是一個「各省邦的聯合政府」(Union of States),而非「各省邦的聯邦政府」(Federation of States)。這也是為何印度有「可摧毀的省邦組成的不可摧毀的聯邦」(Indestructible Union of destructible states)一說。簡而言之,雖是聯邦制,但印度在「聯邦」二字當中,更強調「聯」的重要性與不可摧毀性,這些特性高於「邦」的獨立性與特殊性。

這從印度憲法的設計中亦可看出端倪,根據《印度憲法》第3條,國會可以分割與合併省邦,改變省邦的數量、邊界以及名稱;根據憲法356條,當憲政體制在地方陷入危機時,印度總統可以發佈緊急命令,解散地方政府,改由總統統治(President’s Rule)。

此外,印度延續了英國殖民時期的邦長(Governor,或譯為總督)制度,印度總統有權任命各省邦的邦長,邦長在人事命令與法案通過上握有一定權力,具有牽制地方政府的功能,再加上稅收與對外借貸等財務資源主要握在中央政府手上,自然更有牽制與干預地方政府的空間。

在印度的政治體制的設計之下,中央原本就高於地方,而在緊急狀態時,中央更有理由把持更高的權力。這也體現在印度對抗2019冠狀病毒的這場世紀戰役上,迄今,有4個時間點,可以看出中央與地方的角力——宣佈封城、延長封城、階段性復工與中央小組進駐地方稽查。

2020年3月24日,印度一個家庭觀看總理莫迪(Narendra Modi)在電視上發表的講話。

2020年3月24日,印度一個家庭觀看總理莫迪(Narendra Modi)在電視上發表的講話。攝:Anupam Nath/AP/達志影像

暗渡陳倉的「總理關懷基金」

3月24日,莫迪在全國電視講話中,宣布印度隔日將進入全國封城21天,並援引《災難管理法》(Disaster Management Act, 2005),這是印度在經歷2004年南亞大海嘯後,於隔年通過的法律,依據此法成立國家災難管理局(National Disaster Management Authority),由總理直接領導。

當時,恰蒂斯加爾邦(Chhattisgarh)的首席部長巴格勒(Bhupesh Baghel)就跳出來抨擊。他認為莫迪宣布封城前並沒有諮詢地方政府,以至於無法了解各地可能發生的困難,造成隨後看見的百萬工人徒步返鄉潮,而且各地情況不一,由中央宣布統一的封城措施並不妥當。

然而,根據《災難管理法》,中央政府可以獲得授權在全國實施特殊措施以防止災難擴大,地方政府即使不滿,也必須依照中央的命令行事。

不僅如此,莫迪還創建了應對瘟疫的總理關懷基金(The Prime Minister's Citizen Assistance and Relief in Emergency Situations Fund, PM-CARES Fund),進一步集中權力。印度原本就有一個功能近乎一模一樣的基金,名為總理國家救濟基金(Prime Minister’s National Relief Fund, PMNRF) ,這個自1948年就成立的基金行之有年,仍有約380億盧比(約5億美元)的剩餘資金,亦有既定的稽核與運作方式,莫迪卻在此時另起爐灶成立總理關懷基金。

總理關懷基金在短短一個星期內就募得超過650億盧比。為何人們如此慷慨解囊?媒體很快發現,所有捐款都可以全額抵稅,企業也可以依此作為企業社會責任的撥款,未來總理關懷基金的稽核與審查,將由信託委員會的成員,也就是莫迪與其內閣部長指定的合格審計小組進行,這一切都引起了利益交換與不透明的疑慮。印度最大反對黨國大黨的黨主席索尼婭·甘地(Sonia Gandhi)就致信莫迪,建議將總理關懷基金的捐款,匯入總理國家救濟基金以確保其透命度、問責制度與撥款效率,但遭到拒絕。

全印度醫學院(All India Institute of Medical Sciences, AIIMS)的住院醫生協會(The Resident Doctors’ Association, RDA)就質疑,院方將原本要採購個人防護裝備(PPE)的500萬盧比,轉捐給了總理關懷基金,隨後他們更拒絕院方提出的捐出一日所得的要求,抨擊說醫院最需要的是採購醫療裝備和防護裝備,醫生們希望能夠自己選擇捐款的單位和方式。全印度醫學院是印度規模最大,也是最具聲譽的公立醫學研究機構,同時也設有醫院與醫學院,院內一線醫療人員的反彈,暴露對總理關懷基金的不滿與憂慮。

莫迪以他強大的個人魅力,為總理關懷基金吸引了大量的捐款,若能有效率地善加利用管控疫情,對於印度來說當然是好事。然而,資金既然集中湧入總理關懷基金,那自然也會排擠地方政府、非政府組織與其他機構獲取捐款的能力,強化中央政府在資源分配上的主導地位。

2020年3月28日,印度新德里的移民勞工徒步前往家鄉。

2020年3月28日,印度新德里的移民勞工徒步前往家鄉。攝:Altaf Qadri/AP/達志影像

地方政府扳回一城

莫迪一聲令下,印度進入21天的全國封城,當時印度的官方確診僅550例,莫迪的大膽決策獲得諸多讚賞與支持。然而,這場由中央主導的整體疫情控制,並沒有想像中的順利,特別是爆發了上百萬名都市農民工徒步回家的返鄉潮,完全破壞封城以維持社交距離的初衷,接續而來的飢餓、流離失所與人道危機,都讓莫迪政府顏面無光。國大黨主席索尼婭·甘地砲轟莫迪政府管控失當,認為沒有計劃的封城是造成亂象的主因。

隨後,一場穆斯林宣教大會(Tablighi Jamaat)引爆新德里上千人的大規模感染。雖然關於這場宣教大會,最終輿論的走向是針對與怪罪穆斯林族群,但也有聲音要求莫迪最重要的政治左右手、印度內政部長阿米德·沙阿(Amit Shah)應該被咎責。

新德里的警察由中央管轄,國家邊界管控亦是中央政府的責任。在這場宣教大會中,來自馬來西亞、印尼、孟加拉與沙烏地阿拉伯等外國公民,在疫情敏感之時進入新德里,不僅感染2019冠狀病毒,更違反簽證規定進行宣教活動,在進入封城之後,驅離與安置的行動也有所拖延。

疫情的防控效果不佳,也引起地方政府的不滿與躁動。孟買所在的馬哈拉施特拉邦(Maharashtra)政府就穆斯林宣教大會的群聚感染抨擊沙阿,也批評莫迪在尚未掌控疫情之際,叫人民鼓掌、敲盤子和點燈祈福,以太過輕鬆的態度看待疫情,容易讓人民忽略病毒的嚴重性。馬哈拉施特拉是全印度疫情最嚴重的地區,也是孟買所在的省邦,擁有全球最大的貧民窟達拉維(Dharavi),疫情連續傳出,被視為印度最大的一顆未爆彈,馬邦政府與中央政府在去年因為政治問題撕破臉,本就不睦,疫情之際怪罪中央,不僅客觀上是發洩對中央管控不力的不滿,也是一種轉移政治壓力的方式。

在4月3號,莫迪要求人民一起在4月9號站在陽台,點燈祈福9分鐘,象徵從黑暗走向光明,馬哈拉施特拉邦的內閣部長奧瓦德(Jitendra Awhad )痛批莫迪。他說底層正在受苦,糧食短缺和醫療資源問題嚴重,莫迪卻只要民眾點燈——「我會違抗你,絕對不會點燈。」

這樣的「違抗」可大可小,小至不加入陽台點燈祈福的行列,大至不配合中央主導的疫情防控。在宣布延長封城之前,莫迪一改宣布封城時的一夫當關的氣勢,與13個省邦的首席部長召開視訊會議共同研議,總理辦公室發出的聲明稿上強調中央與地方團隊合作是應對疫情挑戰的關鍵,各個省邦就延長封城兩個星期達成共識。聽取了不同省邦的建議與共識之後,莫迪才在4月14號的全國電視講話中,宣布全國延長封城至5月3號。

莫迪為何拿出傾聽地方政府意見的姿態?有兩派說法,一是疫情狀況嚴峻,延長封城承受的政治壓力巨大,莫迪不願一人承擔所有責任;二是各地情況不同,莫迪理解採納地方政府意見的重要性。無論是哪一個,都可以看出在這個階段,地方政府的存在感增加,爭取疫情管控時的話語權與決策權。

2020年4月15日,印度移民工人和無家可歸的人被驅逐出亞穆納河河岸,他們在一條橋下留宿,用品散落一地。

2020年4月15日,印度移民工人和無家可歸的人被驅逐出亞穆納河河岸,他們在一條橋下留宿,用品散落一地。攝:Altaf Qadri/AP/達志影像

「不准搶跑!」復工議程中的強勢中央

在工人失業、底層飢餓以及產業哀嚎遍野的壓力之下,印度決定在4月20號展開階段性復工,允許非疫情熱點地區的農業、資訊科技製造業與特別經濟區等多個產業有限度地展開活動。部分地方政府遵循中央命令,但也出現另外兩派的地方政府——拒絕跟進和超前邁進。

考量到當地疫情依然嚴重,新德里、旁遮普邦(Punjab)、卡納塔克邦(Karnataka)、特倫甘納邦(Telangana)、馬哈拉施特拉邦 (Maharashtra)與古吉拉特邦( Gujarat)等多個省邦都決定不跟進階段性復工,北方邦(Uttar Pradesh)也命令疫情較為嚴重的特定行政區不得啟動階段性復工。

「考量到新德里的福祉,我們已經決定我們不會放寬任何封城的限制,下個星期我們將會與專家坐下來討論,再決定是否放寬。」從來自反莫迪黨派的新德里首席部長凱傑里瓦爾(Arvind Kejriwal)19號的講話,可以看出地方政府正在奪回因地制宜的權力,將決定權收回,以自己的判斷為判斷。隨著疫情變化,每個省邦的狀況都變得更為複雜,無論是一體適用的封城令,還是一體適用的復工令,都正在被當地政府拒絕與打破。

依據各地情況進行自主判斷的地方政府,在階段性封城的時刻兵分兩路。選擇維持封城限制,不加入階段性復工的地方政府,基本上沒有引起印度中央太大的反應,然而判斷情況較為穩定,決定超前邁進擴大放寬限制,允許更多不同產業類別復工的省邦,則遭到中央政府大動作地警告與斥責。

「不要稀釋限制!」(Don’t Dilute the Curbs)印度內政部在階段性復工的前一天(4月20號),統一行文給各地方政府,要求他們必須嚴格遵守中央發出的復工守則。決定要開放餐廳、巴士營運以及都市地區的小型工業開始運營的喀拉拉邦(Kerala),則收到了中央的特別警告。

喀拉拉邦是印度公認管控疫情最成功的省邦。2月初,3名從武漢回到喀拉拉邦的印度留學生確診,藉由有效地檢測、隔離與追蹤,隨後一個多月,喀拉拉邦與印度都沒有其他確診病例,直到三月初印度開始出現新一輪境外移入的感染,喀拉拉邦也成為印度疫情爆發的一環。然而,就在各個省邦的確診數量與死亡病例不斷攀升的同時,喀拉拉邦卻以資優生之姿,從確診人數第二高的省邦一路往後退居至第十,依據4月22日的官方數據,喀拉拉邦確診的426人當中,有307人治癒康復,3人死亡。

印度知名的新聞主播薩爾德賽(Rajdeep Sardesai)早在3月就公開在節目上讚揚:「喀拉拉今天想到的,印度明天才想到。」在這場疫情當中喀拉拉邦是領跑者——率先密集檢測、追蹤與隔離。喀拉拉也是第一個展開快速檢測的省邦,還搶先運用最基礎的鄉村地方自治單位潘查亞特(Panchayat)啟動社區廚房,餵飽流離失所的貧民與移工。

不僅如此,喀拉拉邦長期由左派政府領導,數十年來在教育與公衛醫療的投入遠比其他省邦更多,也因此喀拉拉邦是全印度識字率最高、嬰兒死亡率最低、平均壽命最長的省邦,每千人平均醫院病床數量也是全國均值的兩倍。這些累積的成果,顯然在這場對抗世紀大疫的戰鬥中獲得回報。

然而,即便如此,喀拉拉政府判斷階段性開工能夠放寬限制時,中央政府卻不許他們跑在前面,收到中央警告的喀拉拉政府,最終收回了額外放寬的政策。中央當然有控管疫情的考量。但同時這也是權力結構上的鞏固——中央與地方的前與後、上與下的秩序,必須維持。

引爆對峙的「中央稽查組」

展開階段性復工的同時,印度中央也祭出了新招——組成6個中央小組,派駐到4個疫情特別嚴峻的省邦,稽查地方政府的封城與疫情管制情況。這是援引《災難管理法》中的第35條,允許中央小組進行在地評估,對地方政府發出必要指示,並向中央提交相關報告。

如同前文提到,在3月21號,莫迪宣布封城之際啟動《災難管理法》,讓印度在疫情管控上形成中央集權的結構,此時再援引《災難管理法》對地方進行稽查,被視為中央對地方展現權力並加強控制的舉動。

2020年4月27日,印度加爾各答,婦女排隊輪候雜貨。

2020年4月27日,印度加爾各答,婦女排隊輪候雜貨。攝:Rupak De Chowdhuri/Reuters/達志影像

中央小組稽查的4個省邦,包括馬哈拉施特拉邦、拉賈斯坦邦、中央邦與西孟加拉邦,都不是莫迪的執政聯盟所控制的省邦。西孟加拉邦(West Bengal)的行政首長瑪瑪塔·班納吉(Mamata Banerjee)的反彈最為激烈,被當地媒體稱為與中央的「對峙」(Stand-off)。瑪瑪塔先是動怒要求中央與內政部長沙阿給出一個派遣中央小組的解釋,將中央的舉動視為「找碴」的她,開始阻撓中央小組進入西孟加拉邦。印度內政部抨擊:「中央小組被禁止訪視受影響的地區,也不被允許和醫療專業人員互動,無法評估當地的基層狀況。」

瑪瑪塔一直以來就與與莫迪政府不睦,疫情期間也多有摩擦。西孟加拉邦先前就曾因考量當地日常飲食文化,決定允許甜點商店納入必要品(Essential Goods)維持營運,而被中央嚴厲斥責。之後由中央下轄的印度醫學研究委員會(ICMR),又指控西孟政府不配合檢驗,甚至一日送不到20個檢體,造成疫情控制上的困難,瑪瑪塔則回擊是因為檢測盒的準確度有問題,雙邊炮火不斷之下,中央小組前往地方勢必不會受到瑪瑪塔的歡迎。

印度中央最終依舊贏得了勝利,經過一番對抗之後,瑪瑪塔還是允許中央小組進入西孟加拉邦。當然,中央小組能夠獲得當地的多少配合還是一個問號。

然而,在這場抗議的戰鬥中,即使遭遇了部分波動,由上往下與中央集權的防疫戰鬥隊形,依然沒有太大的變化。

中央與地方的爭權進行式

印度的反對黨與地方政府,並非一直以來都沒有與中央議價的空間,彼此的彈性與緩衝是相對而來的,作為一個具有單一制傾向的聯邦制,中央越強,地方討價還價的空間越小,越往單一制方向移動;反之,地方諸侯與一方霸主則有更多發揮空間,聯邦制的特色則較為鮮明。

依照印度目前的政治版圖,莫迪去年中以壓倒性之姿,拿下國會單黨過半席次風光連任,這是印度數十年來未有的連任成績。掌握國會過半席次也減弱了政治盟友對莫迪政府的關鍵必要性,同時,反對黨的勢力薄弱,團結合作的可能性又低,自然對中央政府能夠造成的壓力相當有限。

以本次對抗新型冠狀病毒的戰役成果而言,除了喀拉拉邦,其他省邦不是沒有交出特別亮麗的成績單,就是地方的政治勢力不足以與中央抗衡。而莫迪領軍的中央政府,即使配套措施嚴重不足造成封城亂象,數據的透明度與防疫的能力也備受質疑,整體而言還是贏得多數民眾的支持。

根據印度著名的評分與民調公司Neta所進行的調查,五萬個受試者當中,71%的民眾,對於莫迪政府的防疫表現是滿意的,並特別讚賞全國封城有效地防止疫情惡化,即使是最受衝擊的中下階層,也有過半表示滿意莫迪政府的表現。

不過,從初期的莫迪獨自宣布封城、中央援引《災難管理法》並成立了總理關懷基金集中權力,到延長封城時邀請地方首長一起決策,以及近期派駐中央小組到地方稽核防疫落實工作,不難看出,中央政府雖要確保防疫領導地位,在狀況較不明朗之際,也會希望能有地方政府共同承擔決策責任,並針對地方政府咎責。反觀地方政府,在中央的統一抗疫戰略無法奏效之際,伺機而動地爭取自主判斷的空間與採取行動的權力,於此同時,亦會小心翼翼地畫下守備紅線。

權力與責任是相應而生的,印度中央與地方既合作也對抗,兩者之間的權力分配與主導地位,在這場世紀抗疫的戰鬥之中動態進行着,然而,從印度的憲法設計與如今的政治格局看來,由莫迪率領的中央政府藉助此次防疫,在未來繼續收攏權力,強化中央集權制度,是不難預見的結果。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
印度 瘟疫政治學