作為公營媒體的港台──早期的制度建立與變遷

換句話說，「自由世界」下的言論自由是一種政治上的裝飾，因為這種自由並沒有任何制度上的保障。

政治學學者 Fareed Zakaria 曾稱，殖民地香港是獨一無二的「自由專制」（liberal autocracy）例子，指英國殖民者雖然從未有真正地改變香港的政治架構，未有放棄過專制權力（autocratic power），其仍能保障市民的基本公民權利，包括新聞及言論自由。筆者認為，若果真存在這樣一個所謂「自由專制」的系統，那麼它又會具體呈現在殖民地政府與港台的關係中。

根據研究英帝國廣播史的 Simon J. Potter 指（註1），英國在殖民地建立廣播事業的目的，是為了展示和輸出英國的價值觀與運作模式——即所謂 “Broadcasting the BBC Way”。不少英國殖民地參照英國 BBC 模式，發展其廣播電台及相關政策。在1928年6月22日，港英政府也頒佈推動現代無線廣播事業的計劃， 建立了現時的港台。

與 BBC 模式相似，港台經政府設立、隸屬於政府的郵政局，由屬於諮詢機構的「廣播節目委員會」管理。直至戰後1951年，港台才從郵政局移交至公共關係主任手上，其後港英於1954年成立廣播處，港台正式由廣播處長統領。

1950年前後，冷戰下的無線廣播成為影響公共輿論的至關重要武器。香港作為英帝國前哨站，雖屬資本主義陣營，但因軍事上無法防衛，港英在處理中國共產主義的挑戰時顯得份外小心。與其他戰後英國殖民地（例如馬來亞、新加坡和肯亞）相反，港英並無在香港對左派展開清剿行動。地緣政治的限制亦使港英政府在處理去殖民化和本地的政治改革上顯得份外（或是過份）小心。在冷戰脈絡下，港英是依賴一種「堅定而不挑釁」（firmness without provocation）的做法。戰後第二任港督葛量洪在他的回憶錄中這樣記述：

「在香港的共黨報紙愈來愈傾向於謾罵攻擊政府。許多人——華籍的及非華籍的都有——奇怪為什麼我們不把這些報紙封掉，而且對我們的容忍表示驚異…自由世界所維護的最重要的東西就是言論自由，以及報刊自由。…[在1949年的罷工事件上]其中兩張報紙因超越了報導界限而被起訴及罰款…自此之後，那是在香港的共黨報章比較小心從事了。」

葛量洪的憶述是非常有意思的，因為他清楚地說明抽象的言論自由，在具體的殖民和冷戰脈絡下運作有哪些好處。首先是容讓政敵及其勁敵相互謾罵攻擊，甚至在日常時間攻擊政府，能夠映襯出香港作為「自由世界」的角色。其次，這自由並未超出港英管治之外，殖民地政府仍然能動用法規「鎮壓」，例如1962年通過的《電訊條例》，而且鎮壓能被合法化。最後，這種做法能有效避免挑動中共的政治神經，葛量洪稱這種方法為「打擦邊球」。因此，戰後的媒體（特別是報刊）雖然百花齊放，但同時亦充滿政治紅線。

換句話說，「自由世界」下的言論自由是一種政治上的裝飾，因為這種自由並沒有任何制度上的保障——即使殖民政府以言入罪，市民是沒有一套制度內的方法（例如，普及、平等及有效的選舉）來更替執政者。

1950年代 BBC 借調布祿士（Donald. E. Brooks）到香港推動港台發展，但是港英因要避免港台變成左派的宣傳機器，不願發展港台的「編採自主權」和維持審查制度。結果是，縱使港台在六七暴動時緊急集結人手成立「特別宣傳組」，但由於戰後港台並無「自主權」，很多文宣是根據官方方針「照稿宣讀」，無法引起觀眾共鳴。即使港台嘗試引入一些民謠，經呈請後亦被華民政務司擱置，以「免招麻煩」。結果是，六七暴動前的港台所播放的節目都過於平實和脫離現實，這個缺失在暴動期間充分表現出來，並改變政府與港台的關係。

七十年代與港式言論自由的起源

彭定康是以港台的編採和運作方針，去界定、說明甚至呈現什麼是港式言論自由。

雖然於爭取更高自主性的事宣上，港台內部於1950年經已有呼聲，但於1968年末，港台才能自行籌備「公共事務電視製作組」，而時事廣播則在七十年代才開始製作諷刺時事為題材的廣播劇，並且成立電視部製作相關節目（比如《獅子山下》和《鏗鏘集》）。港台於1973年才正式成立自己的新聞部，自此記者才能夠「加入民間的批評意見」，並對政府有所批評。而在這個過程裏，布祿士扮演著重要的角色，因為他主張港台要對政府有「建設性的批評」，並向政府建議將港台轉為更具公共性的廣播機構，這種做法後來獲政府接納。

一個公營的電台對政府有「建設性的批評」，如同「咬餵哺者的手」，起初是令港英政府頭痛的問題。這個問題具體呈現於節目《觀點與角度》（Viewpoint）之中。1974年10月31日的《觀點與角度》，原定廣播有關「保利事件」（註1）的評論，在原本的旁白裡，廣播員批評港英在事件初期的不作為（inaction），並藉此突顯政府在處理事件上的差勁表現。時任廣播處長何國棟雖然在港台的官方歷史上，經常被喻為捍衛言論自由和編採自主的勇士，但在這件事上，他決定取消該段廣播。在他呈交民政事件處處長的書信當中，他認為這段廣播是「故意」引起事端，因此決定取消該廣播。

何國棟其後在11月18日呈交民政事件處處長的書信裏指，經「保利事件」後，當時的著名記者 Tony Lawrence 決定不再與港台合作。Lawrence向港台反映，認為《觀點與角度》的製作過程涉及太多政治壓力，並重申這並非他個人的觀點，而其他同事亦有類似的想法。這種審查會損害他們的誠信（integrity）和獨立性（independence）。何國棟認為「保利事件」對港台造成非常大的損傷，因為可以想像未來有會更多類似的事情，而港台將會損失更多有聲譽的記者。最重要的是，何國棟反省這種過份嚴格的審查做法，認為港台、甚至廣播處長有別於其他政府部門，要令港台於七十年代成功贏得觀眾青睞，則必須要有承擔風險的冒險精神——「one cannot have adventure without risk」。

雖然《觀點與角度》不時對港英政府的官員有所得罪，但何國棟的據理力爭，使作為公營機構的港台及其批評政府的角色慢慢被接受。據1975年3月21日的港督會議記錄顯示，會議成員肯定《觀點與角度》的製作方針，雖會上並無提及「言論自由」，但記錄清楚呈現港英政府的治理考量和邏輯——政府需要對港台的審查和限制盡量放寬，甚至容許作出批評，藉此加強政府的形象。

港英政府雖然未有公開表明容許甚至鼓勵港台批評政府，但是卻遂漸放下權力，減少干預，好讓一個自由的、會對政府施予批評的平台發展起來，並藉此提供一個政策回饋的效果，改善施政，繼而合理化缺乏選舉的政府。

在1980年5月的一份政府機密文件顯示，作為公營機構的港台需要在新聞節目裏保持「準確、平衡各方和即時」之外，還需要「隱含地…服務於最符合香港社會的利益」，而這樣做涉及「充分反映政府與香港市民的意見」——即所謂的「提供雙向的、社會與政府之間的溝通」。

這份綱領進一步指明，這個編採控制權僅限於題目，而並非內容；同時，港台需要在廣播及電視節目裡做到「鼓勵聽眾和社區參與」。這裏的「社區參與」指的是時任港督麥理浩提倡的社會建設工程，目的是為了在八十年代初前途談判前，令香港華人盡快建立一套「自豪感」，使戰後嬰兒能夠對香港有歸屬感，藉此增加與中國前途談判時的籌碼。 而所謂的「為社會秩序提供幫助」是指容讓港台批評政府，藉此建立一套「矮化的公民概念」——有批評聲音，但不要有後續的行動。

《觀點與角度》在1975年下架，並且以其他節目取而代之。雖然社會上有意見認為這種做法是政府「害怕鼓勵更多的公共評論和拒絕由BBC小心建立的原則」，但是沒有証據顯示港台自主權的擴張與 BBC 的介入有關。相反，港督麥理浩的施政背景無疑是決定性的，因為若不是以上增加戰後一代歸屬感及執行「開放行政」（open government）的考量，執政者很難容許港台面向公眾，並且採取批評政府的方針。

至此，港台自主權的擴張達到一個有趣的政治效果。縱使港台從未在港英政府的控制下分離並發展成獨立於政府的機構，但是港台仍然可以暢所欲言，甚至是充當監測政府、捍衛市民利益的公共機構。 可以說，至七十年代末起，港台遂步走向自主，並成為香港言論自由的一個重要指標。 殖民政府與港台關係開始以協商互動和更多的權宜之計來維持。

最後一任港督彭定康曾在回歸前一個港台節目《香港家書》裏，曾提及香港電台的角色和定位，他說：

「…香港是否一個非常好的地方？對，它是。還有一個原因…言論自由。它不是一部份持特定政治立場的人的自由、不是根據你銀行戶口而定的自由，也不是你只能安坐家中隱閉地說話的自由。而是所有人的自由…若果你想，那是一種公開地批評的自由。言論自由是說你能表達要什麼、什麼時候要，甚至在一個政府持有的電台。」

他固然無視了戰前香港的媒體是有被審查的事實，但這段話釋放出三個重要訊息：首先，香港是自由社會，而這個自由具體表現於每個人都能夠隨心發表自己的意見，不論他的政治連繫、主張甚至是階級。其次，這種自由是毫不需要匿藏，無論是何種言論，都可以高聲疾呼。最後，最重要的是，「自由」體現於一個政府擁有的電台（即港台）亦能批評政府的做法之上。

換言之，彭定康是以港台的編採和運作方針，去界定、說明甚至呈現什麼是港式言論自由。

回歸後的挑戰：有關港台的政治定位的中港角力

縱使港英時代引入的回饋機制有利於香港維持穩定，但是在北京眼中這些都只是「殖民管治的遺骸」，應予以取締。

隨著1984年中英草簽的塵埃落定，港英政府於1985年建議讓港台成為受官方資助但維持正式獨立運作的私營機構。 但這個發展遭中英聯合聯絡小組的中方代表反對。於1992年2月，時任國務院港澳辦主任王鳳超講明「中方希望1997後的特區政府能夠擁有自己的電台」，好讓「特區政府能夠宣傳自己的政策」，因為這是「有利於香港維持穩定」。 縱使中方後來否認要將港台視為政府的「喉舌」，但王鳳超的講法出台以後卻遭到社會輿論的連串反駁，只是作用甚微。

縱使香港的《人權法案》和《基本法》第27條訂明，言論自由受憲法保障，但條例並沒有明確指示若這些權利受到抵觸時，還有什麼政治機制能夠捍衛和恢復這些權利。換言之，在缺乏正式獨立的狀態下，港台的公共面向定位是沒有任何確切的機制保障，反而仍然依賴廣播處長與政府之間的周旋和協商。

這種非正式的，即缺乏制度上和明確條文的基礎的運作，仍依賴廣播處長個人的「判斷」。換句話說，港式言論自由——能夠批評，甚至是來自於公營機構——雖然被譽為金科玉律，但卻因毫無制度保障而顯得脆弱不堪。

承接過渡期間的爭議，主權移交前後，中方乃至特區政府均對港台施壓，想要重新將港台的身份重新界定為政府服務的公營機構。港事顧問徐四民批評港台為「殖民管治的遺骸」，並且稱港台製作的《頭條新聞》為「陰陽怪氣」。

及後他在1999年接受《頭條新聞》訪問時稱，「全世界沒有一個政府電台跟政府政策對立的……政府政策如果沒有人幫忙宣傳，就一定不會成功」。 而時任特首董建華也曾表示，「雖然言論自由是重要，但政府政策能夠被正面地表達也同樣重要」，並指他會作出跟進。

可見，縱使港英時代引入的回饋機制有利於香港維持穩定，但是在北京眼中這些都只是「殖民管治的遺骸」，應予以取締。

隨著香港公民社會的發展與更為成熟的社會動員，「烽煙（Phone-in）」等時事評論節目，在公共輿論產生和激發上佔越來越重要的角色。 當北京與特區政府想要取締那些「殖民管治的遺骸」，並且重新界定港台的政治角色時，便遭到反撲，大眾會認為這是干犯香港的基石。

近來，反修例運動更是一個清楚事例。 路透社曾釋出數段認為是林鄭月俄的秘密錄音，內容提及政府在「以媒體傳播正確訊息的確是港府最弱的一環」，只能靠政府現有的三萬警力來維持社會穩定，那正好表現特區政府深感自己的痛處。換言之，事件雖以《頭條新聞》的「驚方訊息」環節起引，但有關港台的爭議，事實上是沿自於上述那個深遠的歷史及政治脈絡。

港台與言論自由何去何從？

在缺乏制度改革的前提下，可以預見有關港台的定位將會繼續引起爭議，因為北京早已表明，他不會接受一個「咬餵哺者的手」的電台。

言論自由作為香港的核心價值一直被推崇，而港台又被視為能體現言論自由的載體。誠如回歸後一篇報導裡所指，「香港電台作為獨立，負責和非商業性的信息和評論來源的價值是不證自明的」。執筆之際，廣播處長梁家榮於3月12日向香港電台工作人員發信及表示，縱使有不少團體投訴《頭條新聞》，但是「《頭條新聞》絕非新聞報告節目，内容特色是諷刺和針貶時弊，這類城中少有的劇種，借社會熱話，反映社會脈搏和讓觀眾舒氣釋懷」。

誠如上述有關港台的歷史表明，在建立公眾對港台的信譽過程裏，港台只是需要在新聞節目所提供的訊息內保持「準確、平衡各方和即時」。若果某些團體和人士認為《頭條新聞》及「驚方訊息」的內容有誤導觀眾及違反《香港電台約章》，那麼梁家榮的書信清楚表明，《頭條新聞》並非新聞節目，而是評論節目，因此它的內容並沒有抵觸《香港電台約章》。再者，港台亦有播放用以解釋警方立場的《警訊》，充分做到公允和平衡各方。至於最近王宗堯主演的節目被抽起，或許也是因為涉及參與社會行動，超越了「矮化的公民概念」的框架所引起。

現在，這樣看來，反而是警隊的公共關係科想要靠《頭條新聞》的內容「以言論和批評入罪」，而不是虛心接受批評。我們可以從某些網上流傳有關反修例運動的片段得知，當警方以尊重的態度執勤時，是能獲得市民稱讚的。縱使說不上合作，但是只要警方能夠重拾他們的尊業操守，事實上是能夠減少警民衝突的可能。如果真的要為政府說些什麼，倒不如說，警方需要的是虛心接受各方批評和作出改善。

我們也不能忘記，現時港台缺乏正式獨立地位，而有關港台運作的決策權仍保留在廣播處長手上。即使這一次廣播處長能夠作出專業判斷，但在威權化帶來的政治壓力下，往後港台能否繼續保持其脆弱的自主權仍然是未知之數。在缺乏制度改革的前提下，可以預見有關港台的定位將會繼續引起爭議，因為北京早已表明，他不會接受一個「咬餵哺者的手」的電台。這情況當然也適用於同樣脆弱的港式言論自由身上。

（馮志強，香港中文大學社會學系助教）

註1：保利事件涉及一間由李保羅創辦、經營及已上市的港府建造工程大承包商的破產事件。事源由於東主李保羅將公司大部份資產投入股市，因1973－4年由石油危機引發的股災而導致破產。隨保利公司申請破產，事件進一步發酵，傳媒發現保利公司的帳目混亂不清，無法向工人支薪，甚至連剛成立的廉政公署亦介入調查。 政府其後介入，決定收回早已給予保利工程承建的十一項工程合約、勒令公司清盤、並展開調查。 1974年10月31日的《觀點與角度》原定廣播有關「保利事件」的評論。時任廣播處長的何國棟在呈交民政事件處處長的書信當中，認為這段廣播是「故意」引起事端，因此決定取消該廣播。可是，同一段評論廣播卻最終由商台發表，並對何國棟作出批評。何認為那是該廣播的寫手在得悉廣播遭禁後，把評論交予商台。

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