深度 2019冠狀病毒疫情

社會學家周雪光談肺炎危機(上):中國官僚如何失去了主見和能動性?

「當政府把什麼都管起來,變得越來越剛性的時候,一旦失誤,就會導致巨大震盪和損失。」


2020年2月14日,北京的一個購物區,穿著防護服的工作人員檢查入內客人的體溫。 攝:Kevin Frayer/Getty Images
2020年2月14日,北京的一個購物區,穿著防護服的工作人員檢查入內客人的體溫。 攝:Kevin Frayer/Getty Images

2019年8月,史丹福大學(Stanford University)社會學系教授周雪光趁着倒時差,看了HBO的五集電視劇《切爾諾貝利》(Chernobyl),寫了篇觀後感。他覺得,這個故事中的一系列事件可以說是組織學研究的「教科書」般案例,其中:「信息」最為關鍵。「信息」的流通問題不僅影響了當局關於核反應堆安全性的判斷,導致了盲目決策,引起事故發生,誤判了事故後果,延遲了居民疏散,釀成重大失誤。

新冠肺炎疫情蔓延時,周雪光這篇觀後感,同他2017年出版的著作《中國國家治理的制度邏輯》,以及舊文章《芝加哥「熱浪」的社會學啟迪》,一起被人翻了出來,在網上流傳,人們希望從中尋找線索,從體制角度來理解這次疫情如何爆發,為何防控沒有及早到位。

他在《中國國家治理的制度邏輯》中的一句論斷廣為流傳:「中國國家治理的一個深刻矛盾是一統體制和有效治理之間的矛盾,集中表現在中央管轄權和地方治理權之間的緊張和不兼容:前者趨於權力、資源向上集中,從而削弱了地方政府解決實際問題的能力……後者又常常表現為各行其是、偏離失控,對一統體制的中央核心產生威脅。」

1959年生於山東的周雪光,在「文革」結束後的1978年考入復旦大學國際政治系,1991年獲得史丹福大學社會學博士學位。博士畢業至今,他在組織社會學和社會分層領域傾注了許多心力,他的研究較少涉及意識形態或政策建議,大多采用組織學中的行為科學視角,關注「是什麼」和「為什麼」的問題,而不是「應該怎樣做」。如今,周雪光是人們研究中國政府組織與行為時繞不開的學者之一。

儘管遠在美國,周雪光也緊盯疫情。他和許多人一樣,一直通過各種社會媒介跟蹤、了解疫情的發展和其中普通人的遭遇。「在社會媒介上這些故事引起巨大的同情和呼籲,許多人通過轉發和呼籲來『奔走相告』,希望提供幫助,很令人感動。在這個過程中我們聽到了民眾的呼聲,感受到人的基本價值。」2月5日,在接受《端傳媒》的訪問時,周雪光這樣表達他的心情。

史丹福大學(Stanford University)社會學系教授周雪光。

史丹福大學(Stanford University)社會學系教授周雪光。網上圖片

以下為端傳媒與周雪光的訪談節錄。

端=端傳媒
周=周雪光

端:在《中國國家治理的制度邏輯》這本書中,你從組織學角度研究了中國官僚組織的激勵設置、信息流通和決策執行過程。根據目前的公開信息,很多人覺得這次疫情的出現,和中國官僚制的特點具有關聯。你怎麼看待這種說法?

周:我們現在討論這次疫情有兩個大前提。首先這是個突發事件。在這個場景下,任何政府都可能措手不及,都會出現問題。我想,現在中國應對過程中出現的一些問題,是其他國家也可能出現的問題。

另外一個前提是,雖然這個事件發生到現在已經一個多月,網上各種信息很多,但是很多信息可靠性有問題,而且許多關鍵信息我們知道得很少,所以許多具體事情現在很難評判,比如說到底是誰的責任?我們不能急於針對具體問題作出評判。

在這兩個大前提之下,我覺得值得認真思考的是,這個重大的突發事件前後的一些宏觀環境與政府在對策處理上的一系列問題的關係。我的研究領域是組織學,特別是政府組織與制度,所以我主要從這個角度談一下看法。

從我自己研究中國政府的觀察和想法來看,當地政府在早期階段的反應和處置方式並不是特別出乎意料的。

為什麼這樣說呢?政府組織是由人組成的,官員長期在特定環境裏面扮演特定角色,從事特定工作,在組織常規環境中養成基本的思維定勢或思維習慣。組織研究裏面有一個概念,翻譯成中文可稱為「官僚人格」,就是指這種情形。

武漢疫情出現早期的政府行為,與過去政府通常碰到類似事件的處理情形很相似。過去的經歷中,在所謂重大節假日、重大政治活動,比如說奧運、「兩會」期間,各級政府都是竭盡全力消除、隱去各種可能的問題,儘量不要出事,一切以維穩的政治邏輯為重。湖北省在一月召開「兩會」。在這個關口,政府對疫情信息的處理,試圖大事化小,小事化了。從這個角度來講,這些所作所為與以往的政府慣有行為沒有太大區別。我不認為當地政府的這些反應是出乎意料的。只是這次的慣例行為導致了如此重大的災難,這是官員們所無法預料到的。這些嚴重後果才把這類行為的弊端充分暴露出來了。

「官員的行為是特定工作環境所塑造的……應該反思的是造成這種政府行為定勢的大環境。」

所以,我覺得僅僅將這個重大事故歸咎於當地政府官員的工作失誤是不恰當的。武漢當地官員一月初疫情早期的種種行為、做法,不應歸咎於個人行為。一方面,這些做法與通常情況下政府對待問題的態度行為是一致的,另一方面,我想這也是多層決策的結果,武漢官員是沒有這個權力做如此重大決定的。這些官員的行為是特定工作環境所塑造的,可以說他們是按照這個環境中的基本定勢行事。只是在此時此地遭遇疫情的突發事件,導致了重大後果。我們現在是帶着後見之明來評判這個過程。應該反思的是造成這種政府行為定勢的大環境。

例如,這個疫情事件反映出一個重要的問題是,專家權威與政府權力之間的關係。在這種疫情等重大公共衞生事件中,只有專家才具備所需要的知識、經驗來判斷和預測它的嚴重性和需要採取的各種措施,政府官員應該聽從專家判斷。這個方面很多人都已經指出來。但我們經常發現,專業人員在這類重大事件中,在他們最有發言權的場景中,通常沒有什麼聲音。直到事故嚴重到不可收拾的狀況下,我們才會聽到他們的聲音。從國際比較角度來講,(在很多國家)一旦有大的疫情問題,最具有權威的發言者,不是總統、部長,而是醫學界人士。

這個事件的展現過程說明,政府決策過程過於政治化,缺少專業化、理性化的特質。我也注意到,中國疾控中心,包括武漢當地的醫學部門很早就參與這個過程中,但我們可以進一步追問,這些專業人員在整個過程裏扮演什麼樣的角色,有什麼樣的聲音?他們在什麼階段參與了什麼樣的決策?這些專業人士是怎樣選拔進入決策過程的?我們還要思考,在日常工作環境中,專業人員的角色、地位和聲音是什麼。我們需要思考專業價值邏輯與官僚制邏輯間的關係,特別是它們間的張力。專業權威和專業價值,包括獨立判斷的能力,需要長期培養而成,不是到了重大災情時才把專業權威請出來。我們都知道,高度政治化的官僚體制與專業化的理性精神難以兼容。這些問題值得認真思考,推動決策過程發生實質的改進,才對得起付出了如此高昂代價的民眾和社會。

2003年6月8日,政府工作人員在通往北京居民區的路障前替進入的市民檢查體溫。

2003年6月8日,政府工作人員在通往北京居民區的路障前替進入的市民檢查體溫。攝: STR/AFP via Getty Images

端:在蘇聯的切爾諾貝利事件中,專業團體意見促發了一些改革,比如說修正了後續核電站裏的致命漏洞,你認為這次的疫情會讓專業團體在中國的決策過程中擁有更多的聲音嗎?

周:我希望如此。經過這麼大的災難,如此大的震盪,這麼多生命損失,家庭破裂,經濟中斷,我想事後會有一個認真反思、總結經驗教訓的過程。

現在大家常說學習型政府。任何組織都在學習,隨時隨地都在學習,但是組織經常會學到一些錯誤的經驗教訓。

為什麼呢?第一是利益。組織學習會導致組織變遷,改變現狀會傷害一部分人的利益,這是一個問題。此外,組織本身有自己的慣性,會只看到對自己有利、自己做的好的方面,有意無意間強化原來的組織架構。

這次危機再次提出了組織學習的類似問題。這次疫情與上一次的SARS有很多相似之處。我的問題是,我們在SARS中學到了什麼好的經驗?有了怎樣更好的對策?尤其在早期階段,當信息高度不確定時,應該怎麼去收集信息,怎麼樣去處理信息,怎樣決策?我們有了全國疫情直報系統,但沒有發生作用。這說明應對危機不能只是依靠硬件技術,更重要的是危機管理和政府管理體制的改進。我們要從組織學的角度去考慮,這個組織是怎麼建構起來的?其中的信息是如何傳遞的?信息是怎樣被加工的、怎麼被解釋的?決策過程是怎樣構建的?

比如說,現在已經聽到讚揚舉國體制在應對疫情危機的種種說法。如果只是看到舉國體制和剛性政府在後來控制疫情中的有效動員,而不去反省這個體制在自下而上的信息收集與傳遞、各級官員的主觀能動性,培育專業性精神,民間組織的積極作用等方面的種種問題,那很可能學到錯誤的經驗教訓。

我們可以想像,經過振盪以後可能有很多社會的不滿、社會的情緒暴露出來,如果由此得出的結論是要進一步強化目前的管控體制,這是一件非常悲哀的事情。

「如果只是看到舉國體制和剛性政府在後來控制疫情中的有效動員,而不去反省這個體制在自下而上的信息收集與傳遞……民間組織的積極作用等方面的種種問題,那很可能學到錯誤的經驗教訓。」

提高專業組織、專業人員作用,道理上很直觀明瞭,但在現在體制下卻是一件很困難的事情。專業化的核心是基於知識理性上的價值判斷、專業精神、獨立判斷能力。但這種專業化邏輯與現在體制中盛行的「聽話」的政治邏輯和循規蹈矩的官僚邏輯是矛盾的。所以,真正提倡專業精神,首先需要體制上的實質性變化。

《中國國家治理的制度邏輯:一個組織學研究》

作者: 周雪光
出版社:生活·讀書·新知三聯書店(北京)
出版日期:2017年2月

端:中國政府的一個特色是所謂「條塊」結合的結構,即中央一級的機關在不同層級的地方政府垂直設置的職能部門,和地方政府所統轄和管理的部門與機構相互交織,呈現出一個矩陣式縱橫交錯的「條條塊塊」的組織結構。現在很多人用這個結構去分析疫情中間政府的應對和中央-地方的關係,你在這方面的看法是怎樣的?

:在很大程度上,我們可以把中國整個政府體系看成一個龐大的的組織體制或者官僚體制。官僚體制有各種各樣的等級制度,包括請示彙報、上傳下達的制度規定。我的觀察和許多人一樣,那就是政府在近些年來變得越來越剛性,官員的主觀積極性越來越少,越來越習慣於什麼事情都要請示——特別是在重大問題上,都要聽到上面具體指示才去做。

這個狀況也許體現出央地關係,也可以說是上下級之間的關係。在目前的這個大災難前面,我們看到的情形是,在很長時間裏各級政府都在等待,等到上面發話了,才突然啟動起來,作為起來。這樣一個剛性的自上而下的決策過程拖延對災情的因地制宜的迅速反應,失去了寶貴的時間,導致災情大面積爆發。

「如果你的意圖是讓官僚體制和官員變成聽從指令的機器和機器上的螺絲釘,那就不能期望他們有自己的主見和能動性。」

這裏凸顯出兩方面問題,一方面,從管理制度上來講,什麼事情都要通過一個科層等級程序上報,而這種程序尤其不適於應對這種突發事件。在一個高壓政治體制裏面,官僚體制成為一部高能量機器,官員的角色是聽候指令而運轉的螺絲釘。上級只要啟動機器,就可以讓它按照要求運轉起來。

但當你要求官員都像螺絲釘一樣聽話做事,那麼反映在官員行為中就是這樣一種情形:你怎麼安排我,我就扮演什麼角色。螺絲釘不應該起到主動作用,不應該有自己的判斷,在沒有得知上司意圖時,官員不知道該做什麼事情,也不敢做什麼事情。如果你的意圖是讓官僚體制和官員變成聽從指令的機器和機器上的螺絲釘,那就不能期望他們有自己的主見和能動性。

2020年2月16日,北京一個女孩騎著滑板車在空曠的廣場上滑行。

2020年2月16日,北京一個女孩騎著滑板車在空曠的廣場上滑行。攝:Kevin Frayer/Getty Images

另一方面,這次大的疫情的暴發,也展現出來另外一個問題:政府承擔了過多它所沒有能力承擔的功能。

比如在重大問題上的專業性判斷問題,面對這些問題,在多大程度上政府擁有決定權?在這個疫情場景下,政府官員沒有能力,沒有專業知識和訓練來做合適的判斷。進一步的問題是,在這些領域,應該有什麼樣的機制選擇專業人員和組織進入決策過程,發揮更為重要的作用?我們看到,現在什麼事都要通過政府,通過某幾個主要部門、主要領導才能夠發話、決定,所以整個決策過程變得非常遲緩。官員行為的邏輯、官僚體制的邏輯,與專業知識的邏輯是不一樣的。影響官員行為的主要因素來自政治上的考慮,而不是專業考慮。

端:為什麼會出現這樣一個狀況?感覺改革開放後的前30年,官員自主性比較大,像經濟學家張五常、周黎安等人也持有類似看法。改革開放後的放權,為何反而造成了決策的對上依賴?

周:的確是這樣,改革開放後的前30年基本上是放權階段,給了各地政府和企業很大的空間發展經濟,調動了他們的積極性。

放權也帶來一些問題。最近這些年,發生了明顯的大的變化。近些年的集權,規範了官員行為,抑制了腐敗或者濫用權力的做法,但是也引起非常大的問題,這就是我們看到的,官員面臨很大的政治壓力,我們聽到各種政治口號,要服從、忠誠,要令行禁止。所以他們規避風險,很容易進入這樣的思維定勢。所以,這些年的政府思維定勢與官員在這次疫情中的表現很是吻合。

中國改革開放40年來走過了「收收放放」的曲折道路,應該說前30年的大趨勢還是放權,給地方政府很大的自主性,也因此推動了經濟發展和社會活力。

放權也出現了一些問題,如貪腐、官員濫用職權和社會不平等,等等。但在現有體制下,這些問題難以解決,於是又開始重複「從放到收」的這樣一個循環。當中央政府通過巨大政治壓力來集中權力的時候,官員們就會風險規避,避免政治風險,循規蹈矩、形式主義等行為就會盛行起來。

在我看來,這些問題包括收放的應對措施都與大的制度安排有深刻關係,是體制性問題。如果沒有深刻的體制改革,中國未來發展無法跳出這個窠臼。

端:你在書中曾提到:「官僚體制的權力、意志、績效互為推動,官僚機制隨之蔓延和滲入到經濟、社會的各個層面角落。可以說,官僚體制化是近年來中國社會演變的一個大趨勢」。現在又過了幾年,這依然是個不可逆的趨勢嗎?

周:這個趨勢還在繼續,它的後果在武漢疫情中表現非常明顯。我們可以從幾個方面來看。

一是,在整個疫情發展過程中,各級政府基本上是在等待上級指令。當上級政府不知道該怎麼做的時候,整個官僚機器處於待命狀態,不知所措,毫無作為,而整個社會也缺少內在活力。直到中央政府開始緊急動員,調兵遣將,下面才開始動起來,但是已經失去很多寶貴時間,這是中國社會官僚體制化的直接後果。

二是,社會一旦官僚體制化以後,政府成為唯一積極性,我們看到專業的價值判斷在這個過程裏面遲遲沒有聲音,沒有作為。最早的八個醫生自發預報,也被規訓封口。在整個救災過程中,民間組織力量也沒有什麼大的作為,因為這些民間組織已經萎縮不振,沒有什麼組織能力,來彌補政府的不足。當然,鄰里相助這樣的非正式組織是有的,也在發揮作用。但是如果有一些活躍的民間組織,可能在這個過程中發揮重要作用,在政府無能為力的時間段或領域發揮有效作用,比如資源流通,緊急救助,或者組織起來自我保護,都可能會比我們現在耳聞目睹的許多情形要好得多。

當政府把什麼都管起來,變得越來越剛性的時候,一旦失誤,就會導致巨大震盪和損失,這一點在這次危機中凸顯出來。

「當政府把什麼都管起來,變得越來越剛性的時候,一旦失誤,就會導致巨大震盪和損失。」

每個制度都各有優劣,每一個制度設計產生了特定的選擇和約束。集權制度在信息收集和加工上有着特別嚴重的問題。中國集權制度及其官僚體制,是一個動員型制度,對於自上而下執行指令、動員資源、把事情做下去,行之有效。但這種動員型制度的問題之一是,基層層面的信息很難被有效地收集、加工,特別是自下而上地傳遞。

可以說,這種體制是不鼓勵甚至抑制自下而上的信息,因為如果自下而上的信息傳遞經過同一官僚體制傳遞,就會與自上而下的集權指令發生矛盾,產生張力,就會削弱集權體制。我們看到這次武漢疫情的發展,很典型地說明這個問題。下面實際上有很多信息,但這些信息的各個環節,加工、收集和傳遞,都出現了嚴重問題。多年來信息不透明和信息控制的政府行為是這次疫情爆發的大背景。

1995年,芝加哥熱浪造成700多人死亡。

1995年,芝加哥熱浪造成700多人死亡。攝: Ralf-Finn Hestoft/CORBIS/Corbis via Getty Images

端:相比中國,世界上其他國家的官僚制有什麼特點?其他國家出現類似情況的原因和官僚制有關係嗎?出現以後,他們又是如何應對的?中國有什麼可以學習或者吸取教訓的地方?

周:中國官僚制與西方官僚制在形式上很是相似,但在歷史上走過了不同的演變路徑,所以在當代社會的實際運作有鮮明的不同之處。政府承擔的責任不同,與民眾的關係也很不同。

美國出現的大的災難中,政府沒有做好,大家也多有憤慨批評,但是很快就有各方參與進來,推動新的制度性改進。例如1995年芝加哥熱浪造成700多人死亡。那時的情景很是慘烈,屍體無處安放,都在記者鏡頭下面暴露無遺。這與政府的救助不力很有關係。不過,它的責任很清楚,大家沒有把矛頭指向聯邦政府,因為這是芝加哥市政府的職責所在。醫學界權威挺身而出,定義因熱浪中暑導致死亡的標準,準確記錄了事件的嚴重程度,各方民間組織積極參與救助,提供了公共信任。

任何一個制度都不是十全十美的。不管集權,還是分權,都有利有弊。學術界已經做了很多研究,我們可以把這些利弊講得很清楚。比如開放社會最大優勢就是信息流通,一個市場社會或者分權社會,信息流動阻礙較小,每個人都可以通過自己的方式發出信息,包括交往、市場行為或媒介等。分權組織形式的動員能力較弱。一旦發生重大災難,組織起來去應對的成本較大,通常不如自上而下、高度集權的國家動員資源的能力那麼強。

但是,分權社會通常有強大的民間組織力量,不是只有政府一個積極性。一旦發生災難,四面八方的人都可以組織起來,可以通過自組織來做事。換句話說,開放社會不僅有信息流動優勢,還可以在社會層面培育動員能力。如果民間組織長期存在,逐漸成熟,在重大災難關口就可以發揮很大作用。

在武漢封城、疫情嚴重時機,在網上讀到各種呼籲,建議政府徵用各種設施來應對醫院床位匱乏等困難。我在想,如果在一個民間組織成熟的社會中,各種民間組織很可能會自行動員起來,提供這種資源。而現在大家都在等待政府有所作為。權力過於集中的弊病凸顯出來。

《叫魂:1768中國妖術大恐慌》

作者: 孔飛力(Philip A. Kuhn)
出版社:Harvard University Press
出版日期:1990年

端:這些年,你強調社會科學要向史學學習,也常從大歷史角度看中國的官僚制和國家治理。你覺得這次疫情出現和應對,背後有着什麼深層歷史淵源嗎?

周:我們離現在這個事件太近,很多東西撲朔迷離,很難清楚看到來龍去脈,但是從歷史角度來看過去發生的事情,可以對我們理解今天有很多啟發。

許多人提到美國歷史學家孔飛力(Philip Alden Kuhn)寫的《叫魂》。當然,《叫魂》的場景和當下的疫情不太一樣,但其中反映的信息問題,反映皇帝和下面官僚之間的關係,和現在中央政府最高決策層和下面地方官員的關係,有許多相似之處。

在許多情形下,信息是高度不確定。如果信息是確定的,中央政府和地方政府都會做出適當的判斷和決定,但是在不確定信息情況下,上下級、皇帝和官僚、中央政府和地方政府官員之間,會產生很多猜疑和戒備,這方面《叫魂》描寫和分析得非常生動和清晰。

2020年2月14日,武漢市武漢方倉醫院的一名醫生。

2020年2月14日,武漢市武漢方倉醫院的一名醫生。攝:Costfoto/Barcroft Media via Getty Images

比如說,當地官員有了一定信息是不是要上報?有人說,下面隱瞞信息不上報,所以責任在下級官員。但他不上報,可能有官僚體制的邏輯。孔飛力在《叫魂》裏講到,下級如果上報信息,可能皇帝不願聽這些話,所以上報可能會惹得皇帝對你不滿。官員會有自己的判斷,但如果這個判斷不能說服上級,上級不接受,怎麼辦?能不能堅持自己的觀點?這些問題在一個官僚體制裏面尤為突出。

我不是說中國地方政府完全是這樣的狀態。政府官員,包括結構上的很多安排,還是有很多靈活性,有一套非正式制度。正式制度有正式制度的規範,但非正式制度帶來許多靈活性,官員之間對各自行為有相互理解,也有助於這種靈活性。有時上級官員也會睜隻眼閉隻眼默許下級的做法,因為不這樣就無法完成自上而下的指令。這類例子在研究文獻中已經有大量記載。

但是,在政治高壓情況下,在短暫時間裏,政府的各個部門,各個層級會高度關聯起來,反應非常敏鋭,遵守指令,小心翼翼地看上面顏色行事。因為官員們知道,在運動式治理這個階段,如果違反指令就會有嚴重後果。例如,我們讀到這樣的情形:幾個幹部在業餘時間一起吃飯也會受到嚴厲處理,所以大家都特別警覺小心,不敢越雷池一步。這個大環境塑造了官員的行為定勢。

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