中美貿易戰 深度 評論

楊路:中國能否順利執行貿易戰第一階段經貿協議?

中美新常態的最大特點就是質疑對方的動機,質疑以前的共識,質疑未來的方向。這好不容易達成的第一階段協議,也將持續接受質疑的考驗。


2020年1月15日,中美兩國簽署「第一階段」經貿協議。 攝: Saul Loeb/AFP via Getty Images
2020年1月15日,中美兩國簽署「第一階段」經貿協議。 攝: Saul Loeb/AFP via Getty Images

中美上週四簽署的「第一階段」經貿協議正式公布的英文版有96頁。實質內容不少,絕不是什麼空心合同。但是,幾乎所有人都可以看到,這只是一份「停戰」協議,而不是「和平」契約。最明顯的,就是協議本身只確保了貿易戰在短期內不再惡化,但並不會消減現有的關税。

如何看待第一階段協議,就變成一個「半杯水」的問題:樂觀的人慶祝杯子裏終於有了水,而悲觀的人則注意到其實有一整個花園需要澆水。

與其逐條分析這次協議,不如去思考這樣一個問題:還會有第二階段、乃至第三階段的協議嗎?如果有,那麼即使現在成果有限,中美至少是回到了制度性管控分歧的層面上來;即便未來震盪難免,至少雙方願意相向而行。但如果第一階段協議就是終點,那對於中美乃至全球經濟來說,都是不能承受之重。

未來談判是否還能展開,首先取決於第一階段的協議能否得到雙方都認可的落實。具體到每個章節,不妨先問兩個問題:1. 這是可衡量的承諾,還只是方向性的意願?2. 中國是否已經在執行此項承諾?

由此,協議七個章節,可以拆解為以下四類(以下分析文本參考中國政府公布的中文版協議內容):

一、有明確承諾,且已經在執行——中國容易做,但美國不容易領情

中國放開金融市場外資准入,對於美資肯定是有吸引力的,但對於特朗普政府來說,中國的金融開放吸引力可能有限。

協議中第四章《金融服務》的大部分內容都可以歸結為這個組別。中國在協議中確認將在銀行、信用評級、不良資產、保險、證券、基金、期貨等多個金融領域對美資機構擴大開放。但細看之下,除了一小部分(如不良資產)內容之外,其他的絕大多數開放承諾都是中國此前已經宣布並且執行的政策。

中國最近兩年在金融開放上投入了不少努力,在2017年之後屢次將此議程提速。如在人身險外資股比上限問題上,2017年11月國務院宣布的計劃是:2020年將外資持股上限從50%放寬到51%,2023年完全取消限制;2018年,銀監會宣布外資股比上限當年即放寬至51%(原定2020,提前了兩年);2019年,國務院宣布2020年完全取消人身險外資股比限制,這一時間點比最初的方案(2023年取消)提前了三年,也與此次達成的第一階段經貿協議文本內容一致。

對於這一類有明確承諾,且中國已經在執行的協議內容來說,中國完全履行承諾是大概率事件。原因歸根結底還是因為這些事項本身就在中國的國內改革議程上。從2017年開始,開放金融業引進競爭,逐漸成為國內共識,去槓桿和地方債壓力之下國內金融機構和企業也有較大的資金需求,金融開放也就因此成了內外需要的最大公約數。

中國放開金融市場外資准入,對於美資肯定是有吸引力的。多家美資投行已經在申領全資證券牌照,同時取消股比上限和合資要求,以及在行政程序方面對內外資一視同仁,一直是在華外資企業多年遊說的內容。但對於特朗普政府來說,中國的金融開放吸引力可能有限。

中國這一輪的金融開放最早可以追溯到2017年末。當時特朗普前腳(11月10日)結束首次中國訪問離開北京,後腳(11月11日)國務院新聞辦公室就召開新聞發布會,宣布「將大幅放寬外資進入金融業投資限制」,並將其歸結為「中美元首會晤成果」。但多方消息很快傳出,特朗普事先並不知道中國將宣布金融開放,也沒有主動要求。

一些意見認為,當時貿易戰陰影已經浮現,北京試圖提前採取行動緩解壓力,因此主動提出金融開放向美國示好。而美國或者是判斷北京從國內改革需要出發,無論如何都會將此「優惠」送出,根本不需要主動要求;又或者特朗普本人對中國金融開放完全不感興趣(他似乎更希望美國企業能將投資留在美國),最後導致一種奇怪的局面:這一類中國有承諾且有執行的議題,對於美國的優先級不見得非常高,因此單靠這一類的承諾,恐怕不足以完全支撐整個協議。

除了《金融服務》這一章之外,《食品與農產品貿易》和《宏觀經濟政策、匯率問題和透明度》這兩章的內容也有類似特點:重申了中國現有的承諾和義務,並且大部分是已經執行的政策,共同特點是:中國達成協議要求的難度不大,但對於美國來說重要性也有限。

2018年,中國江蘇省張家港市一個貨運碼頭。

2018年,中國江蘇省張家港市一個貨運碼頭。攝:Johannes Eisele/ AFP via Getty Images

二、有明確承諾,但目前沒有執行——對於後續談判至關重要,但要拆東牆才能補西牆

儘管負責貿易談判的副總理劉鶴在接受採訪時強調要以「市場化」手段擴大進口,但現實是目前幾乎沒有任何「市場化」的手段可以讓中國在短時間內如此大規模地擴大對單一國家的進口。

這可能是對協議執行程度評估影響最大的一部分,因為涉及到許多具體、可衡量的新承諾。最明顯的例子就是《擴大貿易》這一章。改善與中國的貿易赤字是特朗普政府在整個貿易談判中最核心的關切(儘管這裏面的經濟邏輯讓很多人皺眉頭),中國也做出了非常明確的承諾:在2017年基數上,在2020-2021兩年內增加2000億美元的美國進口,其中:製成品777億美元,農產品320億美元,能源524億美元,服務379億美元。

注意,2017年是美國在歷史上對中國出口金額最高的一年,在這樣的高基數上,一年擴大1000億美元進口是無論如何無法「自然」發生的。根據美國商務部數據,當年美國對華出口商品和服務總計1860億美元,比前一年增加了9%,而2018年則回落到1780億美元(受到貿易戰影響,2019年很有可能低於這個數字)。根據協議,中國在2020年需要從美國進口2630億美元,而2021年則需要達到3050億美元。如果落實,這將大幅改變中美貿易景觀(中國對美出口在5000億左右)。

所有人都在猜測,中國到底要用什麼方法才能在短期內如此大幅擴大進口。降低貿易壁壘勢在必行。取決於不同計算方法和標準,中國的平均進口税率在3%-7%之間(美國在2%左右)。但僅僅是降低名義進口税率恐怕很難提高在短期內起到立竿見影的進口擴大效果。

中國還要同時降低非關税壁壘(取消限額、許可證、不必要的標準限制等),但這樣的貿易自由化措施是普惠的——所有國家對中國的出口都可能收益,而不僅僅只是美國。反過來說,美國對中國的出口增加也就不會非常大。

動用匯率手段,讓人民幣大幅升值,的確可以在短時間內迅速擴大進口,是一種理論上的可能性。但貨幣工具是極其笨重的武器,牽一髮而動全身,此時升值只會讓國內流動性進一步收緊,經濟雪上加霜,現階段基本排除在政策工具箱之外。

儘管負責貿易談判的副總理劉鶴在接受採訪時強調要以「市場化」手段擴大進口,但現實是目前幾乎沒有任何「市場化」的手段可以讓中國在短時間內如此大規模地擴大對單一國家的進口。中美所達成的這一貿易協議,即使已經暗含了「指令貿易」的條件,要達到2000億美元的目標,中國必須要通過政府的強力干預,指令一些部門和企業,無視市場原則,專門大量地從美國進口商品和服務(如選擇波音而非空客,從美國而非中東進口能源,等等)。

考慮到中國未來兩年經濟面臨經濟下行壓力,進口需求減弱,美國對中國的2000億美元出口增加,幾乎一定會體現為其他國家(如歐盟、日本、中東)未來對中國的出口減少。拆東牆補西牆,這可能是中國實現對美進口承諾的最實際方法。

三、有方向性承諾,且已經在執行——執行難度低,但容易成為未來談判破裂的理由

從根本上改變知識產權保護薄弱,以及非自願技術轉移的問題,涉及到司法體制改革以及產業政策的重新思考,這些是典型的「結構性」問題,並不是僅僅修改一些法條就能夠解決的。

《知識產權》和《技術轉讓》兩章的執行難度相對較低,因為協議的內容和中國現行的政策在字面上並沒有太大區別(「任何一方都不得正式或非正式地要求或施壓對方個人將技術轉讓給己方個人」)。雖然在細節表述上有一些針對中國具體情況的細化,如:「不得支持或指導其個人針對其產業規劃所指向的領域和行業,開展以獲取外國技術為目的、導致扭曲的境外直接投資活動」。但因為仍然較為寬泛,中國並不難在字面上做到。

竊取知識產權和強制技術轉移一直是在貿易赤字之外,特朗普政府對中國的最大抱怨。最近兩年,中國也的確在知識產權方面做出了一些改進和努力,如建立知識產權法庭,修訂《商標法》和《反不正當競爭法》。但最終效果仍然在客觀上受制於司法資源的缺乏,以及主觀上產業政策的衝突。

從根本上改變知識產權保護薄弱,以及非自願技術轉移的問題,涉及到司法體制改革以及產業政策的重新思考,這些是典型的「結構性」問題,並不是僅僅修改一些法條就能夠解決的。

這次的協議有一個較為實質性的變化是,在侵犯商業秘密的民事司法程序中,舉證責任或提供證據的責任將由原告方轉移至被告方。因為當前在類似訴訟中的原告往往是外國企業,而被告往往是中國企業,這一法律規則的改變,有可能在一定程度上提高中國企業的知識產權成本(當然中國司法系統如何採用這一規則仍然是一個變數)。

總的來說,協議的相關章節並沒有給出十分明確的評估和衡量指標。中國很容易宣布「達成」,美國也很容易宣布中國「失信」。因此雙方未來一旦談判破裂,多半是因為這兩個章節。

2017年11月9日,美國總統特朗普於北京與習近平會面。

2017年11月9日,美國總統特朗普於北京與習近平會面。攝:Nicolas Asfouri/ AFP via Getty Images

四、有方向性承諾,但目前沒有現行——誠意不足,隨時退出

過去兩年間,中美無疑已經試過了很多錯誤的答案,但這本身並不保證這次這次能夠找到正確答案。

協議文本中的《雙邊評估和爭端解決》屬於雙方的方向性共識,但因為類似協議沒有先例,所以很難預料一旦出現爭端,約定的機制到底會如何運行。

因為是雙邊協議,協議中設置的爭端解決方式歸根結底是基於雙方互信,如這樣的內容:「如被申訴方認為申訴方依照本項採取的行動基於善意,被申訴方不會採取反制措施,或否則挑戰相關行動。如被申訴方認為申訴方的行動基於惡意,其救濟手段是向申訴方提交書面通知退出本協議。」這句話的意思就是說「如果一方認為另一方誠意不足,那麼隨時可以退出」。

究竟如何重建互信?《華爾街日報》此前報導,在貿易談判之外,中美有可能重啟半年一度的對話機制以討論中國經濟改革問題。這很難不讓人想到奧巴馬-胡錦濤時代的中美戰略經濟對話(Strategic and Economic Dialogue,S&ED)。

這是一個中美雙方由政治領導人牽頭,在內閣層面部門對部門的直接對話磋商機制,並不見得總能解決問題,但是在交換信息,建立互信方面有一些幫助,一直被中美兩邊的建制派人士視為穩定雙邊關係的有效方法。但進入到特朗普-習近平時代,兩邊的內部政治生態都發生了較大的變化,雙邊關係定位也逐步由「夥伴」轉向為「競爭對手」,原有的對話機制也隨之廢棄。

如果此次借經貿談判之機,中美能夠重開戰略經濟對話,那無疑是一個好消息。已經有越來越多的人意識到,貿易戰背後的問題遠超貿易,甚至不完全是經濟問題,因此如果只寄希望於貿易談判,那無異於揚湯止沸。但另一方面,似乎也找不到什麼證據可以令人相信,之前已經玩不轉的戰略經濟對話,這次就有機會起死回生。過去兩年間,中美無疑已經試過了很多錯誤的答案,但這本身並不保證這次這次能夠找到正確答案。

質疑的新常態

考察中美第一階段協議的四類內容可以得出結論,中國要做到字面履約並不算很難,但字面履約很有可能不足以維持下一階段的談判,難的是在字面履約的同時建立信任和善意,做到精神履約,重建互信。

而互信何其之難,貿易戰用18個月,證明了「中美經濟高度互補,因此只能合作」這樣的舊常識已經不成立,多邊主義舊秩序、WTO規則也只是看上去光鮮。從尼克松訪華開始,「接觸」、「合作」似乎是中美之間唯一的選項,是一種不證自明的唯一命運,但貿易戰顛覆了過去四十年的一系列假定。

中美新常態的最大特點就是質疑對方的動機,質疑以前的共識,質疑未來的方向。這好不容易達成的第一階段協議,也將持續接受質疑的考驗。

(楊路,自由撰稿人)

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