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台灣選前通車小史:「浦島太郎」高鐵與「灑滿金仔粉」的台北捷運

每到台灣選舉前夕,便會有許多重大交通建設競相「通車」,今年大選中,不但有高鐵延伸議題,也按例有「捷運通車」的計畫。軌道交通建設是如何成為台灣政治人物最好的「甜蜜政策」?


桃園機場捷運。 攝:陳焯煇/端傳媒
桃園機場捷運。 攝:陳焯煇/端傳媒

「行政院決策,高鐵南延屏東!」2019年9月10日上午,出身屏東縣的行政院長蘇貞昌回到老家視察台鐵六塊厝車站南側時,對台下的屏東鄉親宣布「高鐵南延屏東方案」正式拍板定案。「水啦!」鄉親們報以熱烈掌聲。

「我很高興當年從屏東開始,今天又回到屏東。雖然38年來我沿路都這樣走,」蘇貞昌指著一張舊照片,照片裡頭,他的競選車卡在泥濘裡動彈不得,眾人正協力推著車輛,「但今天如果能夠改善屏東的交通,打通任督二脈,讓西部高鐵、東部快鐵,讓台灣成為一體。」

此時,距離2020總統大選日,還剩下123天。

2019年12月22日,嘉義高鐵站。
2019年12月22日,嘉義高鐵站。攝:陳焯煇/端傳媒

科學決定的基礎設施?服務人民的選前支票?

細數這次2020大選前,各候選人向選民開的交通建設支票不少。就在選前倒數3天(1月8日),交通部長林佳龍前往台鐵田中車站視察時,又宣布未來將花費18億元興建長3公里的台鐵田中支線,連結台鐵田中站與高鐵彰化站,整合日月潭觀光景點、打造觀光鐵道,工程預計於2022年動工、2026年通車。

前一天(1月7日)晚上,桃園市政府捷運工程局也發佈新聞稿表示全長約17.95公里的「台鐵都會區捷運化桃園段地下化建設計畫」獲得國家發展委員會審定,可以開始動工。該方案除既有桃園、內壢及中壢車站外,還將增設鳳鳴、中路、永豐、中原及平鎮等5座通勤車站。沿途數十萬人口都將因此受惠,很有可能,他們就會因此將手中的一票交給執政黨。

此外,去年12月24日桃園市政府捷運工程局也宣布「桃捷綠線延伸案」可行性研究經國發會審查通過,將送行政院核定,預計2029年年底通車,由八德區捷運綠線G01站延伸至中壢火車站,讓人口眾多的桃園都會區,也能跟台北一樣,獲得越來越多的捷運服務。

除了各縣市首長向人民承諾將改善交通建設,區域立委也會以「我替地方爭取交通建設」作為宣傳重心。例如行政院長蘇貞昌的女兒、爭取連任的新北市立委蘇巧慧,在蔡英文陣營發言人的直播節目上大談自己上任三年來的地方交通建設成績,諸如捷運樹林萬大線經費核定、台65線增設浮洲橋交流道、樹林新增上班火車車次、鶯歌車站整修、鳳鳴地區新增火車站等等,「接下來四年,大型交通建設,一定幫大家盯緊進度,讓居民盡快享受到成果。」蘇巧慧也當場許下承諾。

2020年1月4日,乘客在台北捷運的列車上。

2020年1月4日,乘客在台北捷運的列車上。攝:Betsy Joles/Bloomberg via Getty Images

過去威權時代,可以讓專業的工程師去揮灑,現在民主時代,需要面對的變數越來越多。我們不能因此不要民主,但確實需要新的方式來面對交通建設與民主政治的關係。

淡江大學交通運輸研究所教授 張勝雄

在台灣未有選舉的年代,交通專業者無需面對「選舉壓力」,只需完成國家領導人交辦的任務。淡江大學交通運輸研究所教授張勝雄總結,「過去威權時代,可以讓專業的工程師去揮灑,現在民主時代,需要面對的變數越來越多。我們不能因此不要民主,但確實需要新的方式來面對交通建設與民主政治的關係。」

張勝雄的反思,其來有自。自1996年開放總統直選之後,每逢選舉,執政的一方幾乎都會開出不少重大建設支票,而興建中的交通設施也經常「剛好」在投票日前夕開通。以1996年總統選舉投票日3月23日來說,台北捷運第一條路線「木柵線」便搶先在2月27日開放免費試乘活動。而興建中的國道一號及國道三號高速公路,自1995年7月至投票日前兩天3月21日,一共開通5段交流道。

2000年3月18日,是第十屆正副總統選舉投票日,前年8月16日連接國道八號(台灣的高速公路)的台南系統交流道率先通車,接著國一、國三、國五從基隆到屏東共有9段交流道陸續通車;2004年的總統大選則有7段高速公路交流道在選前3個月陸續開通。2008年的總統選舉的選前兩週,高雄捷運正式開始營運,也是其中一個相當知名的例子。

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【高雄捷運篇】

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【高雄捷運篇】圖:端傳媒設計部

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【其他】

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【其他】圖:端傳媒設計部

但與公路建設相比,軌道建設毫無疑問是更能吸引選民的政策牛肉(台灣選舉用語,指有內容、有料的選舉政策)2012年總統大選前一週,北捷橘線大橋頭-輔大段通車;2014年年底的地方公職人員選舉(俗稱九合一)前夕,北捷綠線的西門-松山段也搶在選前兩週通車。

2016年總統大選前一個月,高鐵新增三個停靠站苗栗、彰化、雲林。2020總統大選前夕,原本也有一條「新北環狀線」即將部分通車,第一階段原預計在2019年年底上路,最後則因為最後驗收階段出現意外,沒有順利在選前通車。

這種「一到選舉就捷運通車」的怪象,或許可以從爬梳台灣史上兩項耗費龐大、但也最得「民心」的軌道交通建設——台灣高鐵與台北捷運說起。

高鐵:見證台灣經濟發展歷程的「浦島太郎」

台灣高鐵自2007年1月5日試營運以來,歷經12個年頭,已從最初的「板橋—左營」路線到如今加入雲林、苗栗、彰化、南港站點,全長345公里,從北到南貫穿台灣人口最稠密的西部走廊,造就「一日生活圈」。但事實上,因為台灣的經濟與社會情勢變化太快,

台灣高鐵自2007年1月5日試營運以來,歷經12個年頭,全長345公里,從北到南貫穿台灣人口最稠密的西部走廊,造就「一日生活圈」。

台灣高鐵自2007年1月5日試營運以來,歷經12個年頭,全長345公里,從北到南貫穿台灣人口最稠密的西部走廊,造就「一日生活圈」。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

事實上,交通部運輸研究所於1990年代開始規劃高鐵時,在《台灣西部走廊高速鐵路可行性研究報告》中的第一階段路線圖是包含基隆與屏東的,甚至建議延伸路線至台灣島最南端的墾丁。「但後來因為運量不夠、效益不足就刪除了。」當年即參與高鐵規劃張勝雄回憶,那時在權衡基隆—屏東跟台北—高雄的票價收入、投入成本後,在第一階段便將基隆與屏東剔除高鐵營運路線。

30年後,中央政府卻決定將高鐵路線南延屏東,所需經費約554億元新台幣。交通部說明,高鐵延伸屏東是為了推動「西部高鐵,東部快鐵,打造環島高快速鐵路網」的其中一環;屏東縣政府交通旅遊處也表示,這是落實交通平權、國土均衡區域發展。

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【高鐵篇】

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【高鐵篇】圖:端傳媒設計部

對於這樣的結果,作為當年的青年規劃者,如今已是業界「資深前輩」的張勝雄率先跳出來大力反對:「政府有義務提供人民基本、可達的運輸服務,但高鐵是『高等級的運輸服務』,應該使用者付費、不能夠花太多政府的資源。」他並以目前高鐵各站周邊新市鎮的發展為例,認為以供給做為導向的交通建設,目前在台灣仍行不通,「至少從高鐵這30幾年的經驗來看,我們沒有成功的經驗,而且運輸系統往往是投資很龐大,若沒有明確需求就去蓋,就變成現在的蚊子館。」

張勝雄之所以如此反對高鐵南延屏東案,除了出於自身在運輸交通方面的專業研究外,更因為他從1990年代高鐵在交通部運輸研究所時期的規劃開始便參與其中,如今也已過了30年,即便他在1993年就進入學界任教,但一直對於高鐵研究甚深。

在《台灣西部走廊高速鐵路可行性研究報告》中,原本預估高鐵通車後的運量為一日18萬人次,「但這18萬是高鐵走了12年才達到的,且超過一半以上是商務客,其中有很多人是從台北往返新竹、桃園的短途客。這些人根本是通勤,這些費用要由政府來補貼嗎?不應該嘛。」張勝雄說得直白,正是因為認為像高鐵這種「高等級的服務」,必須使用者付費才合理,而需花費超過五百億建造的高鐵南延屏東案,更不應花費太多政府資源。

沒有人能夠預料得到,等到17年後高鐵竣工通車,台灣卻因為「產業西進(大陸)」問題,過去對於南來北往的迫切需求已經大幅下降。

回顧高鐵在最初研議規劃的1980-90年代,正是台灣在工業化成功後經濟起飛的「台灣錢淹腳目」時期,「那時候南來北往的需求是很高的,台北接單、中南部生產再由高雄港出口,每天北(松山機場)高航線的飛機班次一大堆,一年可達一千萬人次,」張勝雄回憶,「台灣高鐵」的興建背景,就是為了解決這樣的需求。

交通部運研所發布的《台灣西部走廊高速鐵路可行性研究報告》中明確指出:「台鐵西部幹線與公路系統已達飽和,且面臨自用車快速成長的壓力,即使加入當時將陸續興建的中、南二高運輸容量,預測在2020年的運輸系統容量仍有不足,必須積極發展高速鐵路等大眾運輸系統。」

當高鐵開始如火如荼地展開規劃、興建時,沒有人能夠預料得到,等到17年後高鐵竣工通車,台灣卻因為「產業西進(大陸)」問題,過去對於南來北往的迫切需求已經大幅下降。台灣高鐵前董事長殷琪就曾表示,台灣高鐵實際運量比預估運量小的原因之一,「就是太多產業西進大陸」。

「從李登輝、馬英九一路西進的策略,造成台灣的產業沒有透過西進而升級。空洞化之後,南北來往少了,高鐵就沒有需要了。」張勝雄指出,高鐵在10多年來台灣產業結構改變後,就無當時的需求了。90年代立意良善、志向遠大的台灣高鐵計畫,卻在興建過程中遇到台灣經濟發展轉型、廠商西進大陸設廠的歷史關卡,最後彷如浦島太郎,浮出水面通車時,一切人事已非,均非當年規劃者可以料想得到。

此外,高鐵的建設除了紓解城際交通運輸之外,也肩負「六年國建」(國家建設六年計畫)中新市鎮、大型工業區與其他重大建設的開發任務,並均衡地方發展。在高鐵可行性研究報告中,針對台灣西部走廊提出三條線路的規劃,分別為:山線(Mountain Route)、中線(Central Route)與海線(Coastal Route)。

張勝雄回憶,這三條線路當中,專業報告與最終決策結果,差別最大的在台中以南部分,「報告中推薦的路線是偏山線,但因為台灣大部分都市靠山線發展,會有土地徵收問題。」綜合考量,時任行政院院長郝伯村於1991年6月21日指示重新檢討高鐵路線與站址,最後由交通部高鐵籌備處完成台灣西部走廊高速鐵路綜合規劃,該報告預估高鐵建造資金達新台幣4266億元,走的路線最接近當初規劃的「中央線」。

後來由於高鐵興建支出耗費龐大財源,若全由政府支出將造成舉債比偏高。高鐵建設預算於1993年7月被立法院刪除,並且建議改以民間參與方式推動高鐵建設,民間至少需投資40%,這也使得高鐵建設創下全世界BOT(Build–operate–transfer,民間興建、經營、移轉)單項工程案金額最高紀錄,至2007年通車,高鐵工程總投資金額為新台幣4421億元。

高鐵決議轉為民間投資興建之後,交通部高鐵計畫甄審委員會在1997年9月25日通過由殷琪主導、傾向採用歐洲系統的「台灣高速鐵路企業聯盟」取得高鐵建設優先議約權,理由是該團隊提出「政府零出資」的財務計畫,因而擊敗由劉泰英主導、傾向採用日本系統的「中華高鐵聯盟」(以中華開發為首,要求政府出資1500億)。

如今看來,高鐵不但運量低於預期,原先冀望能帶動新市鎮開發的附加功能,也都成了未竟之願。張勝雄回憶起當年時任營建署署長的潘禮門信誓旦旦說,開發新市鎮後高鐵附近就會發展起來,但他認為「只要在這件事情上面待得夠久,就會看到事實上並不是如此。現在所有高鐵附近的土地都沒有發展,現在財改以後土地還給政府,高鐵公司都沒辦法開發了,政府更沒有能力開發。」

如今,高鐵當初預設的「北高商務人士」與「開發新市鎮」的兩大願景都已落空,但卻成為遊子們的「返鄉專車」,更牽動敏感的城鄉差距問題,成為選舉時期的情感動員利器。

舉例而言,對於張勝雄等學者反對高鐵南延的意見,一名屏東地區的村民代表就直言,「說那麼多,只是台北人瞧不起我們、覺得我們屏東不配有高鐵、不配有捷運。」當交通建設的規劃者失去了如蔣經國、李登輝這樣的強人政治家的「掩護」,必須與民意直面相對時,就會產生「秀才遇到兵」的感受。但住在鄉村地區的民眾,因城鄉發展不均而生的相對剝奪感,往往需要以「往城市的直通車」來彌補,亦情有可原。

而早於高鐵約莫十年就開始規劃興建的台北捷運,也與高鐵在相似的時空背景下誕生。唯一不同的是,在很長一段時間,它都僅僅是大台北都會地區民眾的專利,也牽動台北地區的選情。

世界一流的台北捷運:「每一吋都金仔粉」

1986年6月27日,台北市政府捷運系統工程局籌備處成立,那時台灣的經濟處於快速成長的階段,人均所得不斷提高,台北市的自用車數量已達到93萬輛,通勤時刻塞車問題愈發嚴重,不但民眾怨聲載道,惡劣的交通情況也可能影響外資來台設立公司的投資意願。

在這樣的背景之下,政府於是決心興建捷運以紓緩交通壓力。張勝雄說,當時政府在興建北捷時是台灣經濟最好的時候,「那種氛圍讓政府決策者覺得什麼都可以蓋世界一流的,所以用的建材都是最好的。」在劉寶傑與呂紹煒合著的《捷運白皮書──4,444億的教訓》(1994,時報出版)中便提到:「一個垃圾筒二萬八、站名標示要上百萬、司機薪水九萬三、工友薪水四萬三⋯⋯台北捷運建造經費之空前龐大、儘可以用『每一吋都安金仔粉』來形容。」

淡水線的劍潭站站體外觀設計成「龍舟造型」。

淡水線的劍潭站站體外觀設計成「龍舟造型」。圖:wikipedia

在捷運局發行的《捷運策略》中,甚至還提到他們的設計理念就是「以建立第一流的捷運系統」為職志。除了捷運車站設計與眾不同之外,連領導者也清一色是土木專業人才,造價方面初期88公里的路網平均每公里要價50億元,超越香港地鐵的41.39億元與新加坡的11.66億元,這在當時幾乎是冠絕全球。

舉例而言,淡水線的劍潭站站體外觀設計成「龍舟造型」,屋頂支撐捨棄柱子而使用鋼索,造價是一般車站的10倍多,整座車站就要價十億元。當時許多日本專家來訪,便感嘆「這個價錢在日本可以做20個車站」。對此,劉寶傑與呂紹煒就在書中質疑,台北的環境與日本、香港相似,民眾對於大眾捷運系統有很迫切的需要,只要車輛發班密集、準確,就一定有市場,「在這種情況下,就管理的眼光,是否還有必要花過多的心力與經費修飾車站外觀,做個牛肉麵等級的捷運系統就很具爭議性。」

北捷不僅車站建造獨樹一格,就連供電系統、軌道、塑膠儲值票與交流電馬達都要用世界最新、最好的設計與設備。更因為捷運局爭取到4400億的天價預算,在土地徵收時更以「公告地價加四成」的價錢解決土地徵收補償問題、從寬認定違建戶,使得土地補償費耗資甚巨最後佔總工程費的15.17%。

開始施工之後,捷運工程卻因各種問題而進度一拖再拖,更發生了北投機廠倒坍、木柵線裂縫、2次火燒車等事件,台北民眾對捷運也漸漸由期待逐漸轉為失望。在《捷運白皮書──4,444億的教訓》一書中就提到,當時木柵線麟光新村的工地就、曾因工程進度落後而要24小時趕工,但因深夜趕工影響附近居民安寧,甚至有民眾半夜2、3點致電時任捷運局局長的齊寶錚說:「既然你不讓我睡覺,我也不讓你睡覺。」甚至有人因電聯車測試時的噪音影響睡眠而拿石頭、雞蛋投擲車廂。

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【台北捷運篇】

台灣選舉前夕,軌道建設搶曝光?【台北捷運篇】圖:端傳媒設計部

但,一開始的陣痛過去後,逐漸由一開始的「嫌惡設施」成了「台北驕傲」。耗費鉅資打造的設施,讓使用者處處有感:高挑的天花板、明亮溫暖的採光、具有質感的建材與寬敞的站體空間,讓台北市民越來越喜愛捷運,捷運文化也成了台北特色之一。影響所及,捷運不但成了周遭的「房價保證」,也成了最有效的選舉支票。

面對交通部在選舉前夕不斷大開軌道建設支票,張勝雄決定辭去交通部審查委員,甚至發起連署,要求交通部「建立公開且制度化的審議機制」、「公開所有重大交通建設的報告與審議過程資訊」。

參與國家重大交通建設規劃已逾30年的張勝雄便認為,多年來台灣政治結構的變化、漸漸朝向民主化發展,卻也讓交通規劃環境愈變愈差:「早期決策大多是技術官僚,對於規劃的思維、做法多少有了解且尊重,但現在決策者對運輸規劃並沒有任何尊重。」他補充,其實不只運輸規劃,其他領域皆然,「但運輸規劃牽涉到的公共建設金額是最龐大的,而且每個人都在使用、都認為自己也懂這個系統,但是不是真的了解這個事實?還是只是依據直覺或名詞來決定作為?」

民主化使得國家重大交通建設的決策與選舉密不可分,甚至也讓興建過程曠日費時,台北捷運即為經典一例,網路上就流傳著這麼一段話:「專制中國蓋一條千里高鐵只要四年,民主台灣捷運新莊線十幾年還沒蓋好。」台北捷運在台灣經濟起飛的1980年代開始規劃,施工期湊巧碰上1990年代民主化浪潮,公民意識抬頭、各種選舉文化興起,在技術官僚過渡到公民社會的過程中,便產生了諸多碰撞。

深耕運輸領域超過一世的張勝雄,回想起學生時期自己對歷史毫無興趣,30年後才發覺:「原來很多的決策跟歷史有關,跟當時決策者的價值有關。」他分析道:「重大交通建設蓋得慢,這在所有民主國家裡面都一樣,不是只有我們。」張勝雄舉1970年代的十大建設為例,「我們蓋第一條高速公路也很快啊!那時候說做就做了。到第二條就變慢啦,抗爭非常大。」他認為,每一個決策都有它的時空背景,只關注結果並沒有太大意義。「絕對不是說因為你有我就一定要有,而是要根據目的或問題來思考解決方案,這才是公民社會最重要的事情。」

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