深度 2020台灣大選 2020台灣大選

民意如何代表:政黨票、不分區立委,它們是什麼?

在本次大選中,除了總統、區域立委之外,台灣人手上還會握有第三張選票:政黨票。為了得到這張政黨票,各政黨莫不費盡全力、也會批評其他政黨的不分區候選人並不適格。這套制度究竟如何運作?可能有哪些問題?如何可能改良?


2019年12月29日,民進黨舉辦了一場選前造勢活動,特別針對對手的立委「不分區立委」候選人吳斯懷,希望選民不要將「政黨票」投給國民黨,以免吳斯懷當選。  攝:陳焯煇/端傳媒
2019年12月29日,民進黨舉辦了一場選前造勢活動,特別針對對手的立委「不分區立委」候選人吳斯懷,希望選民不要將「政黨票」投給國民黨,以免吳斯懷當選。 攝:陳焯煇/端傳媒

「下架吳斯懷!下架吳斯懷!」12月29日,民進黨舉辦了一場選前造勢活動,主題相當特殊,是特別針對對手的立委「不分區立委」候選人吳斯懷,希望選民不要將「政黨票」投給國民黨,以免吳斯懷當選。一時之間,也炒熱「政黨票」的網路聲量。

2020台灣總統大選在即,由於兩位總統候選人的形象鮮明,選民決定意向之後,幾乎不可能改變,因此「你政黨票怎麼投?」變成了選前最熱的話題之一。

依照台灣的選舉制度,不分區立委是由「政黨票」的比例來分配,只要該政黨票得票比例超過總政黨票數的5%,便可以分配二席立委,但又規定名單中必須有二分之一為女性,因此會出現各家政黨都由女性擔綱不分區立委第一名的現象。過了5%門檻之後,每增加3%左右的政黨票得票率,便能增加一席不分區。因此,各政黨估算「安全名單」時,便會照民調與往年戰果估算政黨票得票率與席次。

值得一提的是,由於這樣的計算方式是以「得票率」來計算,因為被剔除的小黨得票的「小數點」們,就會分配給已經通過門檻的政黨,為這些相對較大的政黨再加上一至二名席次。也正因此一原理,在選前,有不少人在宣傳「政黨票沒有廢票」,呼籲大家投下有效票。

若以現行制度計算,吳怡農號召的「下架吳斯懷」到底會不會成功?以過去國民黨政黨票得票紀錄來看,大概很難。2012年馬英九時期時,以689萬票打敗對手蔡英文,總統得票率為51.6%,該年國民黨政黨票獲586萬,得票率47.59%,最後獲得16席不分區立委。2016年,國民黨正值聲勢低股,朱立倫的總統票只拿到381萬,得票率31%,政黨票只拿到328萬,最後政黨票得票率為32.19%,得到11席不分區立委。在這一次,根據國民黨自身估算,不分區「安全名單」約為14名,排名第四的吳斯懷要當選,應可說毫無懸念。

在這次大選中,政黨票與不分區所引發的的議論話題不只這樁,民進黨的名單雖沒有遭到這麼大的批評,但協調名單過程眾口難調,還是要蔡英文親自出面協調。在選前最後黃金週末,有另一個「不分區立委」吸引了媒體眼球,在這關鍵的選前最後假日,蔡英文的輔選行程之一是到南投埔里,當地民進黨是由學者出任不分區、由不分區轉戰分區的立委蔡培慧。她以農業立委的身分被提名不分區,最後轉戰區域立委,若能成功,會是史上第一位由「學者/社運團體代表-不分區立委-區域立委」路徑從政的民意代表。

民進黨經過十年來的選舉經驗,逐漸將不分區名單分為政治組、專業組與弱勢組三類。今年甚至出現早就已經開始跑地方、進行區域選舉的莊瑞雄,因各種因素,在黨中央協調下,將區域立委讓給蘇震清,被改放進不分區。黨部安撫地方的說法,就是「這樣屏東可以有兩席!」這樣的作法,並非當初不分區立委設計場景,同樣引來正反兩面意見。可以說是「具有台灣特色的單一選區兩票制」實踐歷程。

當然,在兩大黨之外,政黨票制度當初有一個重要的設計意義,即是鼓勵各小黨參政。

在國、民兩黨之外,各小黨的不分區人選也蔚為話題。時代力量找來小燈泡媽媽(內湖女童遭隨機殺害事件受害家屬)王婉諭排在不分區第三名;綠黨則請出知名醫師鄧惠文,一瞬間吸引不少粉絲;台灣基進在台中第二選區派出網路聲量強大的年輕戰將陳柏惟,對戰當地政治世家子弟顏寬恒,為台灣基進增加不少知名度,雖是區域立委,可望替基進黨吸收不少政黨票。台灣民眾黨則是以台北市長柯文哲為首,將愛將蔡壁如排進不分區第三名,被認為很有可能取代時代力量,成為台灣第三大黨。

2019年12月25日,時代力量不分區立委候選人小燈泡媽媽王婉諭於內湖的夜市掃街拜票。

2019年12月25日,時代力量不分區立委候選人小燈泡媽媽王婉諭於內湖的夜市掃街拜票。攝:陳焯煇/端傳媒

不分區的緣起:「中華民國本土化」過程中,各種因素造就單一選區兩票制

究竟這樣的選舉制度設計所為何來?這次的選制改革,是2005年修憲的結果,啟動修憲最主要的變革動力,是伴隨著中華民國本土化的進程而產生。新制度2008年第一次上路,迄今已超過十年。

台大政治系教授王業立分析,台灣單一選區兩票制制度成形,其實必須回溯至「凍省」階段。王業立回顧,1998年凍省之後,許多省議員轉戰立委,大量前省議員湧入議會,在當年的立委選舉內充斥著『金權政治』的批評,黑金政治也開始成為民間對立法院的印象,再者因民主化初期,立法院充滿肢體衝突,民眾對立法委員印象非常壞,因此立委減半就得到支持。」王業立回顧。

凍省

即臺灣省虛級化。1949年底,中華民國政府在第二次國共內戰失利,中央政府撤退至台灣省,失去中國大陸的統治權。長年以來,台灣省的面積佔中華民國有效管治領土的98%以上,且總統於1996年由自由地區(即台澎金馬)人民直選後,民選省長與民選總統權力的民意基礎高度接近。為了解決中央與地方行政區域與職權過度重疊的問題,中華民國國民大會於1997年修改《憲法》增修條文全文,將省虛級化,將省政府改為行政院的派出機關,移除省政府原有的地方自治功能。

但在立委席次減半的口號下,當時《憲法》增修條文直接將總席次113席、5%門檻等規定直接寫入憲法,引發很大爭議。

其中一種爭議是,根據Taagepare和Shugart在1989年提出的議會規模立方根法則,全世界國會議員人數約等於一國人口數的三次立方根。台灣人口在2005年約為2300萬,其三次立方根是282,以此算式計算,當時225席不屬於太多。而根據世界主要民主國家情況,人口在1500萬至9000萬的國家,大約每十萬人選出一名國會議員,以此基準計算,2300萬/225為10.2萬,同樣也是在適當規模的範圍內。

況且,國會議事效率和議員人數沒有必然聯繫,影響議事效率的變量很多。反而因為縣市人口差異大,直接減半,反而出現「有違票票等值原則」的批評。

在現行立委選舉制度下,政黨所得的票數如果沒有跨過5%的門檻,則不能分配議席,這被批評為票票不等值——即有政黨獲得了選票,卻不能取得議席。在選舉實踐中可見,5%的門檻對小黨來說,確實很難跨越。從數據看,要過5%的門檻,大約需要得到65萬-70萬張選票,才能過5%的門檻,也會看到有政黨已經取得50萬票,依然無法分配議席,而每年參與不分區選舉的政黨中,大約只有3-4個政黨能分配議席,其中大部分議席都由兩大黨取得。

圖:端傳媒設計部

「這其他國家其實不多見,怎麼會在憲法裡面規定這麼細呢?其實當初應該要說,這些問題另以法律定之就好了,國會議席總是會因為人口而變化嘛。」王業立說,「但修憲非常困難,幾乎是不可能的事情。」在2005年修憲完畢之後,原本代表「全中國」的國大代表便退出歷史舞台,未來再要修憲,將交由全民公投決定。

2008年總統選舉後,綠黨和制憲聯盟提出釋憲聲請,認為「並立制」和「5%政黨門檻」等制度違憲。大法官釋憲最後做出721號釋憲。根據大法官解釋指出,這樣的制度,可以「兼顧選區代表性與政黨多元性」。大法官解釋認為,現行制度是以政黨比例代表方式來強化政黨政治運作,方法是以政黨選舉票所得票數分配政黨代表席次,與區域代表相互搭配。這樣的制度設計,雖然有其優劣,但並未牴觸民主共和國與「國民主權」原則。

圖:端傳媒設計部

但是,既便如此,在大法官解釋中,其依然同意這些政黨門檻可能會造成「所得選票與獲得席次百分比」之間有一定差距,最終造成「選票不等值」的現象。但多數大法官最終仍認為,這目的是為了避免小黨林立、「政黨體系零碎化」僅而影響國會議事運作之效率,進而妨礙行政、立法兩部門之間的互動。

對此一意見,王業立也相當贊同。他進一步說明,台灣長期處在鄰國軍事威脅下,「如果讓小黨林立、政府不穩定,例如一些歐洲國家一樣,一直沒有辦法組成聯合政府,這樣不是很好。」身為政治學者,王業立的觀察與大法官會議一致,他也同樣認為,當前制度確實對小黨不利,但並非完全沒有小黨的生存空間,「在考量中國的因素之下,目前這樣兩大(黨)多小(黨)的格局,我認為這是最適合台灣的體制。」

對於這些制度有所思量、但最終仍傾向不進行大規模更動的,不僅僅只有大法官與政治學者。現任總統蔡英文於擔任民進黨主席期間,曾在2014年5月發表的《我對憲政改革的主張》中,也明確提到她希望的改革方向以聯立制取代並立制、提高不分區議席席次等,但在2016年當選之後,民進黨取得國會多數,這些當年的主張並未再被排上議程。

「這也很簡單,因為聯立制對大黨未必有利,當民進黨開始取得國會多數之後,就不會再去提起這件事情。」王業立說,選制改革確實存在「選不上的才想改、選上後不想改」的矛盾,但他仍相信,只要有足夠的民意做後盾,仍有可能促使大黨進行選制改革,「當年國會減半,也一樣是這些立法委員通過的,顯然只要民意夠大,改革還是會發生。」

2019年12月25日,台北龍山寺捷運站出口。

2019年12月25日,台北龍山寺捷運站出口。攝:陳焯煇/端傳媒

各種打開不分區的方法:運動參政?是否與大黨合作?

在單一選區兩票制通過後,因為有不分區制度,許多社運團體將其當成參政路徑。2008年時,有社運與學界人士組成「第三社會黨」,2016年則有綠黨與社民黨組成的綠社盟,都是希望能借助政黨票制度,來進入國會、推動議題。但是,由於法律規定,新加入的政黨,必須先提名十席區域立委,才能提出不分區,如此一來,就會讓有志參與的政黨找一些不是真的要選的區域立委,以推出不分區。2020年,台灣基進甚至直接言明,有些區域就是「任務型區域立委」。

綠社盟在2016年,亮點即在不分區,在社運圈中聲量很大,但最後結果出來,連3%門檻都未過,選後也未能繼續維持聯盟關係。在2020年大選中,因為雙方沒有辦法合作,就連2%所能享有的待遇(可提不分區立委名單)都白白浪費,讓許多支持者大表不滿。而民進黨不分區名單出爐後,范雲成為安全名單,是一個由A黨不分區轉任B黨不分區的例子,有些人可以贊同、有些不行,都在制度實踐的過程當中。

「我必須承認,當初的想法,還是太天真。」回顧當年的社運參政理想,李根政說,小黨要參政真的非常困難,「在中國因素、現行選制之下,小黨的機會真的很小。」李根政沉澱之後,說,小黨要生存,只剩下政黨票與地方議會這兩條路,要繼續參選區域立委,真的非常困難。

2014年,太陽花學運爆發後,多位太陽花學運的參與者開始思考籌措新政黨的可能性,原先規劃以公民組合登記,不過內部成員在組織形式討論過程中出現分歧,2015年一月,由現任黨產會主委林峯正為首的公民組合宣布創立時代力量,另一群以范雲為首則成立社會民主黨。時代力量在眾所注目下成為年輕人參政的一時之選。

2019年8月1日,時代力量創黨元老林昶佐在決策會中途離席,返回立法院召開臨時記者會、宣布退黨,拋下政壇震撼彈,幾周後原先說要「繼續努力」的洪慈庸也接連跟進退黨,宣布以無黨籍爭取連任。時力在立法院的五人黨團,瞬間僅剩三人,當中只有黃國昌一席是區域立委,而其中一名不分區立委高潞以用因助理涉嫌違法申請部會補助遭開除黨籍,導致時力在立法院的立委席次僅存黃國昌與徐永明兩人。

8月6日,在眾人還在問「時代力量是否會泡沫化?」的聲浪中,台北市長柯文哲宣布成立台灣民眾黨,號稱「在藍綠以外,讓台灣人民有另外一個選擇的機會」,目標以柯文哲個人魅力強攻政黨票,直接衝擊時代力量的政治能量。黨主席徐永明受訪時便曾坦言,時力目前主要的競爭對手就是民眾黨;時力內部評估也顯示,在民眾黨創黨前,不分區立委安全名單約可至六到八席,但在民眾黨出現後,安全名單瞬間僅剩四至六席。

而另一位曾經有意角逐總統的郭台銘,在選戰初期,曾經與柯文哲連袂拉票,被看好能替台灣民眾黨拉到不少政黨票。但到了選戰後期,柯、郭開始疏遠,郭台銘已經改替親民黨黨主席宋楚瑜拉票,預料將會替部分原屬於台灣民眾黨的政黨票導向親民黨,但究竟成效如何,尚未可知。台灣基進黨聲勢如虹,被看好或可能讓列於不分區前兩名的高醫性別所退休教授成令方、黨主席陳奕齊一同進入國會,但最後結果亦有待開票才能證實。

不修憲仍可改良選制:雙重提名、開放式政黨名單

在本次選舉過後,若民眾感受到自身對小黨的支持和最後的席次仍有過大差距,或許社會上會再度掀起要求選制改革、讓小黨「出頭」的聲浪。王業立說,若台灣民眾有意如此,其實有很多「不必修憲也能進行選制改革」的方案。他分析,雖然總席次113席、政黨5%當選門檻規定於《憲法》當中,難以修正,但保證金制度門檻等若干規定,仍僅是以一般的法律或行政規則來規範,可以盡量拿掉這些門檻,以利小黨參政。

除此之外,當前不分區制度多由政黨進行排名,屬於封閉式政黨名單,民眾只能選擇「投」或「不投」,但若採取「開放式政黨名單」制度,政黨只能提供一團名單、無權排序,民眾可以自行勾選心中理想的不分區立委人選。以本屆選舉爭議來說,「假設國民黨支持者真的不喜歡吳斯懷、但還是想投國民黨,就可以去勾他喜歡其他人,讓吳斯懷落選,但國民黨本身的席次沒有減少。」王業立舉例。

除此之外,由於小黨創設初期,人才較少,政治明星若選了不分區,就會被批評「沒勇氣挑戰區域立委」;但若選擇挑戰區域立委,又很難自兩大黨夾殺之中勝出。面對此一困局,王業立說,德國、日本等國都有「雙重提名」制度,允許同一名人選同時擔任區域與不分區立委,「如果區域有上,不分區就可以遞補。」同樣是在現行「兩大多小」框架不變之下,盡量鼓勵小黨參政的改革途徑之一。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
2020台灣大選 政黨票