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王浩嵐:總統彈劾案,或只是「特朗普中心」的註腳

不過,這場政治風暴所帶來的影響和衝擊,可能並像各方想像的那麼簡單;而參院的審判過程,雖然結果已經註定,也未必會如白宮所預料的軌跡那樣發展。


2019年12月10日,美國總統特朗普離開白宮的橢圓形辦公室。 攝:Drew Angerer/Getty Images
2019年12月10日,美國總統特朗普離開白宮的橢圓形辦公室。 攝:Drew Angerer/Getty Images

美國時間12月13日上午,由民主黨控制的眾議院司法委員會,正式以24比17的比例通過了兩條針對總統特朗普的彈劾條款,指控特朗普涉嫌濫用職權和妨礙國會調查。眾議院整體,預期將在本週就兩條彈劾條款表決。

絕大部分民主黨人都表態支持了彈劾特朗普的舉動,若眾議院正式通過彈劾條款,彈劾程序將進入參議院的審判階段,也將會是美國史上第三次,繼安德魯·約翰遜·和威廉·傑佛遜·克林頓之後,有現任總統被國會正式彈劾並進入審判階段。(尼克松在眾議院司法委員會通過彈劾條款之後就已經提前辭職,避免了被國會彈劾定罪)

不過,與之前三次彈劾嘗試不同的是,本次對特朗普的彈劾是唯一一次發生於正在尋求連任的總統的第一任期之內的,也是第一次發生在國會兩院分屬兩黨控制的情況之下。即便如此,在眾院共和黨人無一讚同彈劾的情況下,很難想像參議院能有超過二十名共和黨人贊成將特朗普免職。

因此,特朗普最終的結局很可能和克林頓一樣,都是被參議院宣布「無罪」,最終平穩過關。不過,這場政治風暴所帶來的影響和衝擊,可能並像各方想像的那麼簡單;而參院的審判過程,雖然結果已經註定,也未必會如白宮所預料的軌跡那樣發展。

從通俄門到通烏門

通俄門調查報告的「啞彈」,徹底讓「彈劾」失去了民主黨內主流勢力的支持,絕大多數人也把目光放到了即將到來的2020年總統大選,希望通過選舉的方式將特朗普趕下台。但是,人算不如天算⋯⋯

眾所周知,特朗普自上台以來一直面臨着國會和司法機構的調查,先前的「通俄門」調查就持續了兩年之久。在特殊檢查官羅伯特·穆勒最終報告出台之前,即使是民主黨內呼籲彈劾的聲音也並非主流;絕大多數黨內高層都避免談及此事,認為貿然推動彈劾對民主黨在中期選舉的選情會產生不利。

而在中期選舉過後,穆勒報告最終出爐,並沒有提供任何能證明特朗普通俄和妨礙司法的具體證據。穆勒報告的「啞彈」,徹底讓彈劾失去了民主黨內主流勢力的支持,絕大多數人也把目光放到了即將到來的2020年總統大選,希望通過選舉的方式將特朗普趕下台。

但就在美國即將進入大選節奏,民主黨初選如火如荼的情況下,特朗普又憑藉一己之力「扭轉」了美國政壇的生態。事情起源於特朗普和新當選的烏克蘭總統澤林斯基通電時,以美國的軍事和經濟援助作為要挾籌碼,要求澤林斯基和烏克蘭檢方調查前副總統——目前領跑民主黨初選的喬·拜登和其子亨特·拜登,以為他提供攻擊拜登父子的「黑料」。

由於兩國元首之間的通電是有國家安全機構和國務院的相關工作人員旁聽參謀的,而這些工作人員中有不少對這次談話感到不安,認為這不符合慣例,甚至可能是違法違憲的。因此,一位匿名的內部人士將通話的內容捅給媒體公開刊登,引爆美國政壇。

先前在議長南希·佩洛西領導下對彈劾敬而遠之的國會民主黨人迫於壓力,重新開啟了國會對特朗普的調查。由於相比虛無縹緲的通俄門,通烏門涉嫌到美國的國家安全和對外政策問題,以及未來選舉的公正性等嚴重憲政問題,又有電話記錄和相關旁聽人員的口證,使得一直對彈劾持反對態度的温和保守派民主黨人都公開為開啟彈劾問詢背書。正是在這一背景之下,特朗普的彈劾案被正式提上了議程。

經過過去兩個月的閉門和公開聽證會之後,佩洛西和國會領導層正式認定起草了兩項具體的彈劾條款,把範圍鎖定在黨內能普遍同意的通烏門和阻撓國會調查之上,避免伸展到通俄門等其他黨內缺乏共識的領域。

2019年10月31日,眾議院議長南希·佩洛西主持美國眾議院投票,正式通過對特朗普的彈劾調查程序。

2019年10月31日,眾議院議長南希·佩洛西主持美國眾議院投票,正式通過對特朗普的彈劾調查程序。攝:Win McNamee/Getty Images

兩黨對抗

過去兩個月的聽證會或許說服了絕大多數民主黨人支持彈劾,但是他們的共和黨同僚紋絲不動,絲毫沒有背離領袖的意思。

過去兩個月的聽證會或許說服了絕大多數民主黨人支持彈劾,但是他們的共和黨同僚紋絲不動,絲毫沒有背離領袖的意思。與先前的通俄門調查一樣,在意識形態上更為保守、和特朗普本人關係更為緊密的眾議院共和黨人把民主黨主導的調查定義為毫無根據、僅為黨派利益的「獵巫」行動。而作為少數黨,在眾院幾乎沒有任何權利的共和黨人,則是選擇用各種方式全方位為特朗普辯論。

在彈劾調查的聽證會階段,共和黨人個個態度激昂,即使是在事實和法律都逐漸不的情況下,共和黨議員的態度也沒有任何的變更,反而是轉而攻擊眾院調查程序的不公。這也應了法律界的一個諺語——當事實和法律都不站在你那邊的時候,就掀桌子。

國會共和黨人對特朗普的百般維護,雖然看上去有些滑稽,卻也彰顯出了共和黨現在的內部生態——一切都圍繞着特朗普這個核心和領袖。如果要簡單定義前特朗普時代共和黨的實質的話,最為準確的提法是一個被現代保守主義運動這一意識形態內核驅動的政黨。而在特朗普時代,這一對意識形態信條的崇拜很大程度上轉化成了對特朗普個人的忠誠。超過九成的共和黨選民、將近四成的美國選民都無條件的支持特朗普,構成了他鐵打不動的基礎盤和在黨內說一不二的至尊地位。即使是原先被認為是温和派的共和黨議員,也積極為特朗普辯護。

那麼,在沒有任何共和黨議員支持,明知彈劾在參院極有可能會撞牆的情況下,為何民主黨還要費九牛二虎之力,冒巨大的政治風險推動彈劾呢?對於很多民主黨人來說,尤其是許多有國家安全背景的新人議員來說,支持推動彈劾的動機主要還是為了維護美國的憲政機制。即使他們心裏都明白可能性甚微,也想把這案例寫進歷史,證明總統並非凌駕於法律之上。

雖然這種理想主義的理由聽起來非常虛假,但這確實是大部分民主黨人考量的核心所在。至於政治和選舉的因素,雖然也是考慮的一部分,但很難說起了決定性因素——1998年共和黨貿然推動克林頓彈劾案,最終偷雞不成,反蝕把米丟失席位,使得「彈劾」在美國政壇中一直被認為是有負面影響。

不過在特朗普時代,新聞週期的滾動速度超乎常人想像,彈劾審判預計在明年一二月期間進行,距離總統大選還有足足九個月。到明年十一月的時候,誰還能真的記得一月份的彈劾呢?(還記得特朗普夏天要買格陵蘭嗎?)

2019年12月14日,示威者抗議美國總統特朗普,當他於賓夕法尼亞州觀看年度陸軍與海軍足球比賽。

2019年12月14日,示威者抗議美國總統特朗普,當他於賓夕法尼亞州觀看年度陸軍與海軍足球比賽。攝:Bastiaan Slabbers/NurPhoto via Getty Images

參議院審判將面臨惡戰嗎?

在政治大環境極度惡劣,兩黨意識形態分歧巨大的今天,參議院的審判能否以一種公正平和的方式進行,是一個巨大的問號。

對比先前的彈劾經歷,這次眾議院所起草的兩項彈劾條款,是指控範圍最為狹窄,也是條款數量最少的一次。在尼克松彈劾案裏,眾議院司法委員會通過了「濫用職權」、「妨礙司法」和「蔑視國會」三項條款,因證據不足回絕了「篡奪國會權力」和「涉嫌税務詐騙」;而在克林頓彈劾案中,共和黨人控制的眾議院通過了「向大陪審團作偽證」和「妨礙司法」兩項指控,沒有通過另一條「偽證指控和濫用職權」的條款。

本次民主黨人只起草了「濫用職權」和「妨礙國會調查」兩項指控,在數量上不及前例。民主黨領導層在這一問題上的考量,主要是為了照顧黨內來自搖擺選區、對彈劾並不是非常熱衷的温和派議員。

按照預期,眾議院本週將正式就彈劾條款表決,通過之後,彈劾將進入參議院審判。按照憲法的規定,整個參議院將作為陪審團,聽取眾議院派出的「檢查幹事」(Managers)和總統的辯護團隊雙方的闡述,最終做出是否將總統定罪的決定。

與眾議院通過彈劾僅需要簡單多數不同,參議院定罪需要足足三分之二的絕對多數,也就是67位參議院議員的支持才能成功。這一極高的標準,是用以限制彈劾被反對黨濫用、威脅總統和司法機構的穩定。最高大法院首席大法官將主持審判,但所扮演的角色有限。因為審判的一切進程中,包括是否傳喚證人、審判的長度等都是由參議院自身通過簡單多數的方式來裁定的。(註1)

在政治大環境極度惡劣,兩黨意識形態分歧巨大的今天,參議院的審判能否以一種公正平和的方式進行,是一個巨大的問號。參眾兩院分屬兩黨的特殊生態,使得共和黨把控的參議院,還一直沒有和眾議院就彈劾一事有過任何的通氣協調。共和黨領袖米奇·麥康納爾,也還沒有和他的同僚、少數黨領袖查理·舒默協商參議院將如何舉行這場審判。

不過可以確定的是,參議院的審判將會在年後發生。雖然參議院應該在接到眾議院彈劾條款之後的第一天就開始正式的審判程序,但由於聖誕節和新年假期來臨,參議員們必然不會把節假日浪費其上。

待到假期歸來正式開始審判後,參議院就會進入「全神貫注」階段,在此期間的每週一到週六全天舉行彈劾審判,其他任何的立法和人事任命事項都將被推遲到審判結束之後才能開啟。也就是說,大概率整個一月參議院僅有彈劾這一個事項被討論,而參議員本身只能坐在自己的桌子後面聆聽,並沒有發言的權力。

由於憲法在彈劾事項上的留白,參議院審判如何進行很大程度上是由參議院自己決定。也就是說控制參議院多數的一方將對彈劾的進程有着極大的操控空間。理論上來說,參院甚至可以在眾院通過彈劾之後拒絕舉行審判,或者只用一天就快速結束審判為總統開罪。不過參院多數黨領袖麥康納爾駁斥了這一提法,聲稱參議院會遵循慣例舉行完整的審判。

正是因為共和黨控制參議院,特朗普和白宮的團隊才基本放棄了在眾議院為自己辯護的打算,拒絕出席參與任何民主黨主導的聽證會和問詢,坐等彈劾到參議院審判階段才出來操盤。白宮的算盤是希望參議院能夠最大程度地保護特朗普本人,順便通過傳喚眾院民主黨人和拜登父子作為證人,來抹黑民主黨的形象。

不過,雖然共和黨人控制參議院,但是相較於他們激進的眾議院同僚來說,參院共和黨人要更加老成「保守」一些,不願意冒過大的風險。很多老牌參議員和長期擔任參議員的拜登曾是同僚,未必願意為難老朋友,另一方面,傳喚證人很容易失控,讓局面反而變得不好控制,這對於一向「看不起激進的」眾議院的參議員們來說也是抵觸的原因之一。

因此,參議院甚至很可能都不會傳喚任何證人,避免面臨連任的議員被迫就此留下投票的案底,而僅僅讓控辯雙方各陳其詞,最終由參議員做出是否定罪的決定——雖然這可能並不是白宮最想要的。

2019年12月14日,美國總統特朗普於賓夕法尼亞州費城舉行的陸軍海軍足球比賽期間與軍人一起觀看比賽。

2019年12月14日,美國總統特朗普於賓夕法尼亞州費城舉行的陸軍海軍足球比賽期間與軍人一起觀看比賽。攝:Andrew Caballero Reynolds/AFP via Getty Images

「一切都圍著他轉」

這一本不該有的彈劾過程,再次驗證了特朗普時代美國政壇的現實。

縱觀美國歷史,「彈劾」從來都不是一個法律程序,而是一個單純的政治過程。總統是否會下台,其實並不取決於他是否真的觸犯了法律。

拋開政黨之爭和意識形態因素,除了百年前約翰遜的獨特情況,尼克松,克林頓,和特朗普三人,顯然都確實做出了違法的事情。但是為何尼克松就黯然下台,而克林頓和特朗普都會平穩過關呢?這其實還是和民意有關。

尼克松的垮台除開證據實在是無比確鑿之外,最主要的原因是他在共和黨選民中的支持率崩盤。而由於最近兩次彈劾案高度具有黨派政治性質,人們和媒體也開始產生一種美好的幻想:「水門事件」時,當年的共和黨人將原則放在了黨派利益之上,從一開始就和民主黨合作挖掘事情的真相,最終合力將尼克松送下了台。

然而,這卻並非事實,當年的共和黨人在「水門事件」調查剛剛開始的時候,對尼克松辯護的用力程度,其實並不比今天共和黨人對特朗普表忠心的態勢差到那裏去。包括後來講出名言「總統知道多少?他何時知道的?」的田納西參議員霍華德·貝克,說這句話的本意其實是為了給尼克松開脱。雖然隨着調查的深入,尼克松在國會的支持隨着他民意支持的下滑而逐步瓦解,直到「實錘」尼克松妨礙司法的錄音帶被迫曝光之前,他依然沒有垮台的風險——是在錄音帶公布之後,共和黨中最維護尼克松的人也才無力為他辯解。

而克林頓的彈劾則恰恰相反,在美國經濟普遍繁榮的90年代末,克林頓的支持率一直居高不下,甚至在被正式彈劾那周還達到了七成之高。這一超高的支持率,保證了他能穩住民主黨選民對他的支持,從而讓民主黨議員不至於落井下石,和共和黨一起逼他下台。特朗普則和克林頓的情況相似,雖然特朗普遠沒有克林頓那般受歡迎,他的支持率自上任以來都一直穩穩地卡在四成左右。

對特朗普彈劾的支持率,雖然有所波動,則大體僅維持在五成左右。也就是說選民整體(尤其是獨立人士)是以微弱的優勢支持對彈劾特朗普的舉動的。換句話說,民主黨推動彈劾並非沒有民意支持,但也沒有冒多大的政治風險。

對於來年的選舉來說,彈劾的影響很難有任何定論。歷史上沒有哪個總統是在還尋求連任的情況下被國會彈劾,因此即使是最有經驗的政治預言家,也不敢斷言彈劾的後續走向。

只不過,這一本不該有的彈劾過程,再次驗證了特朗普時代美國政壇的現實——一切都圍繞他本人展開。

(王浩嵐,旅美觀察學者)

註1:美國憲法對於彈劾程序的規定非常模糊,僅僅列出了幾個要求,並沒有填充細節。因此參議院在1986年專門通過了一份決議,為彈劾程序制定了規範。即便如此,20年前的克林頓彈劾案中,缺乏經驗的參議員們也不得不翻歷史書,找百年前彈劾約翰遜的資料來幫助他們處理審判的過程。好在當時的多數黨領袖特倫特·洛特和少數黨領袖湯姆·達施勒協調得當,參議院審判才公平公正地結束。

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