深度 評論

張育軒:街頭抗爭、總理請辭,黎巴嫩的危機才剛剛開始

儘管民眾強烈要求,但政治人物其實不樂見「推翻重來」,這不單純是因為不願放棄權力,也是因為在黎巴嫩政治體制和國際處境下,難有理想的解決方案。


2019年10月18日,黎巴嫩貝魯特反政府示威當中,示威者從汽車上卸下輪胎阻塞高速公路。 攝:Sam Tarling/Getty Images
2019年10月18日,黎巴嫩貝魯特反政府示威當中,示威者從汽車上卸下輪胎阻塞高速公路。 攝:Sam Tarling/Getty Images

過去兩週以來,黎巴嫩爆發抗議,要求政府整個下台,抗議規模之大,不僅僅只在有「中東巴黎」美稱的首都貝魯特,甚至還蔓延到了黎波里、納巴提耶等二線城市。大批黎巴嫩人不分教派上街揮舞黎巴嫩國旗,擋住道路、歌唱、演講,推特上也出現「黎巴嫩起義」(#Leban Intifada)、「黎巴嫩革命」(#Leban Thawrah)的阿拉伯文標籤。抗議也延燒到許多擁有黎巴嫩海外僑民的西方城市,聲援國內的同胞。面對這場突如其來,如此大規模的全國性抗議,黎巴嫩政界試圖安撫群眾,承諾改革,幾乎沒有效果。而筆者截稿之時,總理哈里里(Hariri)在 29 日當地時間下午前往總統府遞出辭呈。

這次抗議的導火線是[黎巴嫩政府內閣[1]傳出計畫要對 Whatssapp 等線上通訊軟體的電話通訊徵收每日 0.2 美元的課稅,可謂壓垮了黎巴嫩人忍耐的最後一根稻草。然而這幾個月黎巴嫩民意對政府的不滿早已逐漸發酵,今年初開始黎巴嫩內閣就傳出因為經濟狀況不佳,必須刪減開支引起各部門的恐慌。安全、國防、外交等單位揚言拒絕成為減縮目標,有黎巴嫩朋友告訴我,大學教師已經開始延遲發放薪水。黎巴嫩央行也傳出美金儲備不足, 9 月中,黎巴嫩的能源業者關閉全國所有加油站,抗議政府暫停提供官方匯率的美元兌換。連英國著名中東記者Robert Fisk 都指出自己在 ATM 領不出美金,顯示黎巴嫩經濟情勢的嚴峻。10 月 15 日,黎巴嫩森林茂密的山區爆發了數十年最大的一場大火,大到連首都貝魯特都看得到煙,而大火立即就凸顯了黎巴嫩消防人力設備的不足。這把火,連同今年一連串的事件將黎巴嫩人推上了街頭和歷史的最前線。

今天,當黎巴嫩的抗議民眾高喊的不是「麵包與工作」,而是「整個政府下台」,在這次抗議之中,不分教派的人們站出來一同抗議「所有教派的政治人物」。這顯示出,危機不僅是經濟的,更是政治的,而更因為地緣政治的關係,更是國際性的。

2018年11月13日,黎巴嫩總理哈里里(Hariri)在貝魯特舉行的新聞發布會上發表講話。
2018年11月13日,黎巴嫩總理哈里里(Hariri)在貝魯特舉行的新聞發布會上發表講話。攝:Joseph Eid/AFP/Getty Images

脆弱的經濟平衡

首先,黎巴嫩的經濟建立在脆弱的基礎上。黎巴嫩面積約台灣三分之一,人口約六百萬左右,高度仰賴外國援助和舉債,政府收稅能力低落。出口競爭力低,80%的物資仰賴進口,根據 OEC 數據,2017 年黎巴嫩的入超約 170 億美元。黎巴嫩的 850 億美元的公共債務比例約世界第三,是其 GDP 的 150%,僅次於日本跟希臘。

與高額的公共赤字掛鉤的是黎巴嫩的「固定匯率制」(peg),1980 年黎巴嫩鎊兌美元從 3:1 飄升到 1992 年的 2500:1 後,1997 年黎巴嫩決定採取固定匯率政策,將黎鎊與美元定錨在 1500:1。根據 Al-Monitor 解釋,這個方式確保了外國投資人不會因為匯率影響投資。然而為了維持這樣的匯率,重責大任落在了黎巴嫩央行(Banque du Liban)上,意味着黎巴嫩央行必須擁有大量的美金外匯存底。充實存底的方式主要來自於較高的銀行存款利率與借款。

因此,黎巴嫩的經濟「方程式」為:黎巴嫩央行訂定固定匯率穩定投資環境,吸引外國投資與存款吸收美金。政府為了提高公債吸引力擁有較高利率,央行與地方銀行購買大量政府公債,政府再把這些資金投入到能源補貼與基礎建設來穩定社會跟促進經濟發展,經濟發展的表現再回頭吸引外國投資。

這套「方程式」存在兩個缺陷,第一是因為政府公債的高利率,吃掉了大部分的投資,而不是將資金投入在具有生產力的經濟活動當中,而大部分的外國投資又都投入到貝魯特市區的房地產當中。第二,這套「方程式」能運作,必須建立在經濟表現正向的情況下,一但經濟下滑外國投資減少,央行美金儲備不足,就會連帶影響到整個「方程式」的運作。更糟的是,因為黎巴嫩 80% 的物資仰賴進口,而進口都必須採用美元貿易,對內銷售則用黎巴嫩鎊,因此央行維持固定匯率的能力會直接反映在民生物價上面。

從去年底開始,黎巴嫩央行的美金外匯存底就開始下滑,到了今年中只剩 300億 (作為比較,香港跟台灣的美元外匯存底各自都是約 4500 億美元)。開始有民眾抱怨提領不出美金,而黑市匯率開始突破 1600:1,官方擔保匯率的能力不被信任,雪上加霜地觸發更多的信心危機,民眾對黎鎊信心的低落,反過來又導致美元的需求攀升。。

因此,除了去年經濟表現差導致投資信心下滑之外,還有幾個因素打擊了黎巴嫩經濟。包括了敘利亞貿易熱絡,導致美元需求攀高、年中美國對真主黨的制裁擴大到與真主黨有往來的銀行、海外黎巴嫩僑民匯回國內的資金減少,來自海灣國家的投資減少等。

早在 9 月 2 日時,總理哈里里就宣布了國家正進入經濟緊急狀況。10 月 21 日抗議期間,政府緊急推出了經濟改革方案(裁減政府部門、銀行協助減少政府赤字、扶貧借款方案等),但這並沒有打消抗議群眾的疑慮。抗議群眾直指問題的另外一個核心:政治。

2019年10月20日,黎巴嫩首都貝魯特市中心區的穆罕默德·阿明清真寺外,示威者舉行集會。

2019年10月20日,黎巴嫩首都貝魯特市中心區的穆罕默德·阿明清真寺外,示威者舉行集會。 攝:Atrick Baz/AFP via Getty Images

失能的教派政治

1920 年獨立的黎巴嫩正值賽科斯-皮克條約(Sykes-Picot Agreement)的那幾年,英法帝國在中東瓜分勢力範圍,黎巴嫩跟其他大部分的阿拉伯國家一樣,雖然沒有直線粗魯的國界,卻仍是帝國主義下的人工產物,國土形狀缺乏任何自然與歷史根據。今天我們所看到的「黎巴嫩」國土範圍,是黎巴嫩山區的擴大版,往北囊括了黎波里,往南涵蓋到提爾等傳統意義上不屬於黎巴嫩山區的地方,而這些地方都是穆斯林為主,會有這樣的結果,是英法帝國在20世紀初妥協與貪婪的產物。

自古多山的的黎巴嫩向來成為整個地區少數教派逃難的理想地點,黎巴嫩至今官方承認的教派總共有 18 個,在國會享有合法的保障席次,比較為人所熟悉的包括馬龍派天主教、希臘東正、亞美尼亞正教、遜尼伊斯蘭、什葉伊斯蘭、德魯茲等等。黎巴嫩的政治制度正是建立在「教派共治」的大前提下,意即政治權力是根據教派來做分配,即便引入民主選舉制度亦然,議員席次明確分配,即便特定教派得票數再高也是那幾個席次(如什葉派),票數再低還是那麼多席(如馬龍天主)。這種情況清楚地反映在去年的大選當中。

這種教派政治的優點在於每個教派都會分到一杯羹,不至於打起來,缺點是效率低落。然而這種平衡也是有風險,最大的風險在於隨着時間經過,人口結構變更,導致教派平衡失衡, 1975 年開始的黎巴嫩內戰很大原因在此,也讓曾經傲視阿拉伯世界的「中東巴黎」貝魯特一去不復返。1990 的台夫協定(Taif Agreement)重新確認了黎巴嫩的教派政治,調整了議會席次分配。至今黎巴嫩政治仍然依照當年的協議在運作,三個指標性的職位再次確立分配,馬龍天主擔任總統,遜尼擔任總理,什葉擔任國會議長。而今辭職的總理哈里里就是代表遜尼教派。

教派主宰了黎巴嫩的社會與政治,很可以理解為何一些黎巴嫩人想擺脫掉這種政治模式。當一個人擔任某個政府職位並不是因為他的專才,而是他來自哪一個特定的教派,民眾很難對這樣的政府有什麼信心。筆者曾在 2018 年大選圍觀過總理哈里里的造勢場合,生澀的口條很難讓人信服他有能力擔任總理,也無怪乎遜尼派在黎巴嫩政治近年處於低潮。儘管在 2018 年大選當中,新興政黨如 Seeba 黨(阿拉伯語「七」的意思)標榜能力與清廉想要挑戰教派政治,效果仍然有限。實際上即便是新的政黨,個人候選人必須仍是搶奪特定教派的席位。

教派政治的副作用不只如此,一個問題即是所有人都在政府裡面,缺乏問責。例如一個主要教派政黨不可能說自己乾淨清白,因為他在政府也有占了幾個位子。唯一能作為反對派的大概是比較邊緣的小黨,但難以構成真實的問責力量。在黎巴嫩這樣弱政府強教派的地方,宗教團體跟地方社群往往提供政府無法提供的服務,產生惡性循環。再者,大部分能成為一個政黨或教派領導的,通常是教派裡面掌權的是有威望的家族或是個人,意即有能力,特別是金錢能力進行恩庇政治的人,例如總理哈里里的父親就是在沙烏地成功的建築商。這又導致了另外一個問題,「政壇老屁股」很多,政壇世代更新速度極慢。細數今天黎巴嫩政壇幾個有頭有臉的人物,不少都是在 1970-80 年代竄起的人物。總統 Michel Aoun 在 1988 年短暫擔任過總理,貝里的議長一職從 1992 年做到了今天,比王金平還久。或者有些政黨或派系有世襲傾向,哈里里作為黎巴嫩遜尼派領導人,上一個領導人正是他的父親。德魯茲社群為主的進步社會黨(PSP)也是由 Jumblatt 父子相繼領導至今。

某種程度上今天黎巴嫩抗議也可以放在全球反建制的脈絡來看,僵化的政治結構和失能的政治人物正受到強烈的質疑,而導致民眾認為只有推翻整個建制,或者換成體制外的人,才有可能做出改變。

2019年10月26日,黎巴嫩貝魯特,警方強行對示威者進行清場。

2019年10月26日,黎巴嫩貝魯特,警方強行對示威者進行清場。攝:Sam Tarling/Corbis via Getty Images

國際環境險惡,黎巴嫩能走多遠?

儘管民眾如此要求,各教派與檯面上的政治人物其實不樂見「推翻重來」,並不單純是因為不願放棄權力,也是因為這在黎巴嫩政治體制內就不是一個理想的解決方案。真主黨領袖 Nasrallah 在 10 月 25 日的演說當中,表示支持改革,但也強烈反對政府整個辭職重選,他認為一旦這麼做將耗時耗力,即便能找出一批「廉潔有效率」的政府官員,也仍要通過教派權力分配這關,曠日費時,而這一拖,黎巴嫩政府又怎麼可能盡快處理經濟困境。

真主黨的發言透露出自己的尷尬位置,以及對抗議的曖昧態度,一方面理解人民有苦衷,一方面又不希望家裡「後院失火」,有傳出真主黨支持者與抗議群眾起肢體衝突,遭到真主黨官方的駁斥。不過不只是真主黨,檯面上的主流教派政黨,恐怕或多或少都有這樣左右為難的心境。

真主黨是黎巴嫩什葉派的民兵組織,在 1990 的台夫協定當中唯一沒有被解除武裝。由於強烈的反以立場加上與伊朗的緊密關係被以色列跟美國視為眼中釘。真主黨也是黎巴嫩政治體制的合法政黨,擁有 13 席國會席次,與馬龍天主的自由愛國運動黨為同一個政治聯盟。由於真主黨的存在,黎巴嫩實際上是雙軍隊制,戰鬥力低落的國防軍負責基本安全,真主黨則負責抵抗以色列的騷擾及入侵,2011 年之後,更因為敘利亞內戰的關係,派成員到敘利亞協助政府作戰,同時也負責兩國之間的邊境安全。

因此,黎巴嫩政府、真主黨和敘利亞政府實際上處於微妙的合作關係。敘利亞內戰爆發以來,黎巴嫩至今承接了約 150 萬名難民,對於一個只有六百萬人口的國家,壓力巨大,也無形中擠壓了不少黎巴嫩本身就捉襟見肘的社會資源,黎巴嫩社會對這群鄰居難民雖是盡力協助,但也希望他們能早日回家。有報導這次抗議中也有敘利亞難民低調的身影,對他們來說,黎巴嫩經濟不好,難民的處境只會更差。

當美國人制裁起真主黨的同時,不僅僅是給黎巴嫩銀行業業務造成打擊,無形中也挑動了這層微妙的關係。對於黎巴嫩來說,既能跟西方做生意,又能跟敘利亞打交道,收得了沙烏地房產投資,也處理得了伊朗給真主黨的援助款,左右逢源,才是生存之道。今天華府要黎巴嫩政府「斷捨離」,令人左右為難,可能傷害原本就脆弱的黎巴嫩經濟,也不顧敘黎的邊境穩定,一如美國政府要求伊拉克停止購買伊朗電力開不了冷氣,要在夏天活生生地把伊拉克人熱死一樣。

隨着哈里里辭職,抗議聲浪暫時消減,讓國家有了些微的喘息空間,但黎巴嫩如不認真改革,減少貪污腐敗、投資有生產力的產業、創造就業機會,黎巴嫩這次所引發的政治與經濟雙重危機,就遠遠還未結束。

(張育軒,自由撰稿人,長期關注中東,經營有「說說伊朗」臉書頁面)

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
中東政治