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蔡宏政:黨國凝視下的台灣旅遊

如何評估大陸叫停自由行下的台灣觀光業及兩岸政經形勢?


一群中國旅客在小金門的戰史館拍照。 攝:陳焯煇/端傳媒
一群中國旅客在小金門的戰史館拍照。 攝:陳焯煇/端傳媒

陸客觀光在台灣的媒體上一直都是以「救台灣經濟」的形象出現。去年底高雄市長選舉中,隨著韓國瑜的競選口號,「人進得來,貨出得去,高雄發大財」,陸客觀光更成為台灣「庶民經濟」無限遐想的期待。不料,今年8月1日自由行卻遭到中國政府無預警中斷。本文首先論證,中國的出境旅遊從來就是黨國體制下經濟民族主義的一環;其次,對台灣的旅遊政策就是在這個經濟民族主義下用商業做統戰的實踐;最後我們對中國政府此一手段進行了評估。

毛時代沒有旅遊經濟

毛澤東本身雖然雅好舞會與女伴,但旅遊則是在禁止之列的「資產階級」行徑。1964年成立的「中國旅行遊覽事業管理局」主要是在接待國外訪客,屬於外交工作的一環。當時中國是處於超英趕美的重工業化進口替代階段,都市工業部門的資本積累必須來自於對農業部門生產剩餘高強度的汲取,一切人力物力,用於革命超趕,何來休閒旅遊?

中國並不是特例,一直到1970年代之前,重工業化的進口替代策略在大型農業國家如拉丁美洲、非洲、印度及部分東南亞國家都是主流思想,也曾獲得某種程度的成功。著名的例子包括:巴西的製造業 GDP 從1950年到1978年擴大了10倍;墨西哥在1970年之前的經濟成長率平均達到6.5%;印度的 GDP 在1951~56之間成長了18%,在前三個五年計畫中,鋼鐵產量則增長了10倍。

就中國而言,其成就則更為突出。戰後的投資增長率由戰前的5%陡增到20%,是同時期印度的兩倍,大約等同於1928年蘇聯在史達林時期的最高峰。在人口年增率為2.4%的情況下,中國國民所得在一五計畫中依然達到8.9%的年平均成長率,其中農業產出與工業產出分別以3.8%與18.7%的速度增長,農民與城市工人實際收入分別提高了20%與30%。

但中國也跟其它社會主義國家一樣,從此走向一個農業部門不斷被加重剝削以餵養低效產出的重工業投資。一五計劃的成功讓國家制定了更高強度的農業剝削率。為了阻止農民往城市移動以逃避不斷加重的國家剝削,戶口制度被創造出來將農民綁在原生地。每個中國人能擁有的生存口糧、住房、醫療、教育機會、就業、現金所得、實物補助與人身自由都在國家的直接控制之下。大躍進造成鄉村地區幾千萬人餓死,一方面是政府對農業剩餘盲目地汲取,另一方面也是因為戶口制度封鎖了傳統飢荒的逃難路線。

一名旅客在金門水頭碼頭外的餐廳休息。

一名旅客在金門水頭碼頭外的餐廳休息。攝:陳焯煇/端傳媒

改革開放,旅遊經濟為資本積累

從一個東亞比較發展的觀點而言,中國改革開放的發展邏輯並不特別。資本與技術由外而來,利用「廉價」農民工加工之後,出口到以美國歐盟這些核心國家的市場。「兩頭在外,大進大出」原本就是過去雁飛行(flying geese)發展秩序的本質。不管是毛時代的進口替代工業化,或改革後的出口導向工業化,中國作為一個社會主義國家都是在追求與資本主義國家一樣的經濟民族主義,以更高速的資本積累進行超趕發展,獲取支配其他國家的權力。中國與其它國家的差異是,黨國體制可以用更高的強度將其規訓加諸公民社會之上,甚至於穿透家庭,直達個人的人身自由。

所以,旅遊在經濟改革之初的首要任務還是資本積累。1978年,人民大會開始標舉「發展旅遊創匯以幫助中國現代化」,宣布改善旅遊基礎建設,以及放寬外國人與華僑入境限制。1986年旅遊業列入七五經濟計畫,國家旅遊局宣布以入境旅客500萬為標地,旅遊創匯具體成為國家發展追求的政策目標。入境的國際旅客也從1991年170萬人增加到2004年的1700萬人。

與入境旅遊相較之下,1983年雖然也開放有些人出國,但主要是政府官員公出、商業人士旅行,以及人數最多的探訪親友,其目的在強化海外華僑(香港、澳門與東南亞)與祖國的連結,同時探訪花費大多依賴地主國親友,消耗外匯有限,與入境旅遊規模反差距大。

即使經濟迅速發展造成公民境外旅遊的強大需求,但境外旅遊一直要到1997年的亞洲金融風暴之後才開始獲得官方認可。人民幣在1994年的劇貶讓它在97年的金融危機中成為中流砥柱,人民幣相對升值就創造有利出境旅遊的機會。從97年公布的「中國公民自費出國旅遊管理暫行辦法」,以及2002年制定的「中國公民出國旅遊管理辦法」,我們都可以清楚地看出一個黨國體制凝視下的經濟民族主義指導方針。

首先,「中國公民自費出國旅遊必須有組織、有計劃、有控制地發展」,哪些與多少公民可以出國、到哪些國家、進行甚麼活動,都必須經過中央到省的層層審批。一開始是在一九九五年建立「核准旅遊目的地國家」(approved destination status),進行小規模地開放試點,一直到2003年之後才大幅增加。

其次,哪些旅行社可以負責出境業務,必須「根據上年度全國入境旅遊的業績」。如果入境旅遊被視為創匯重要來源,出境旅遊自然是造成外匯的損失。也因此,中國政府會將開放對外旅遊國家,以及開放旅遊的人數,視為對對該國的讓利。

第三,這就延伸出對該國旅遊讓利要符合最大投資報酬率的操作策略,也就是用最少的「旅遊經援」達到相同的政治目的。1990年代開放東南亞、韓國、日本與澳洲,是為了建立「中國-東協自由貿易區」,強化當時「東協加三」的區域經濟影響力;兩千年開放土耳其為旅遊景點是為了交換中國購自烏克蘭的航空母艦得以順利通過博斯普魯斯海峽;2003年香港SARS爆發,為提振香港經濟,開始自由行;2004年因為加拿大總理會晤達賴喇嘛,並拒絕將賴昌星引渡,與加拿大進入最終談判的「中加雙邊旅遊協議」被終止。如果說2016年外交部發言人還否認有所謂「禁韓令」來懲罰韓國部署薩德系統的話,那麼國台辦對現在全面禁止陸客來台自由行可就說得清楚明白了。

陸客進入台灣的整個過程與中國政府對台灣的政治操作緊密鑲嵌,充分顯示一個權力壟斷的列寧式黨國體制,以旅遊這個服務貿易為手段,執行經濟民族主義的策略。

一群中國旅客在金門的商場外乘搭旅遊巴士。

一群中國旅客在金門的商場外乘搭旅遊巴士。攝:陳焯煇/端傳媒

寡占市場,靈活操控的政策工具

在2000~2008年台灣第一次政黨輪替,由民進黨執政。當時中國出境旅遊人數已經由2000年的1100萬人次穩定地增加到2008年的4800百萬人次,同時2003年肩負挽救香港經濟的自由行也已經開通。民進黨政府在2001年11月23日行政院院會也通過《開放大陸地區人民來台觀光推動方案》,希望開啟陸客觀光來挹注當時因為電子商務金融風暴造成的經濟下滑。在供需兩方面都存在的狀況,以觀光名義來台的陸客依然掛零,其中關鍵性原因就是中國政府不願意把這個「利多」給民進黨政府當政績。

2004年民進黨再度贏得總統大選,胡錦濤政府一方面在2005年3月通過《反分裂法》,另一方面則在4月邀請落敗的國民黨主席連戰赴中,並在會後宣布開放中國民眾來台旅遊。2006年4月連戰第二次訪中,北京進一步發布《赴台旅遊管理辦法》。將旅遊這項利多交由傾統的國民黨發布。和戰兩手,「以商業模式做統戰」的邏輯清楚明白。

2008年馬英九政府上任,馬政府的主要施政就是「經濟讓利交換政治讓步」(也就是今天韓國瑜的「台灣安全,人民有錢」)。2003年肩負挽救香港經濟的中國境外旅遊再一次成為祖國統一的最佳手段。陸客由2007年的零開始,2008年上升到32萬9千多人,2009年一下子躍升為97萬2千多人,2010年更上升到160萬人。

2011年之後加碼開放自由行,首先是北京、上海與廈門,之後每年穩定開放一批約十個左右的都市,一直到2015年。自由行人數在2012年上升到19萬多人,2013年遽增三倍,達到52萬多人,2014年再增加一倍,到達118萬多人,自由行人數僅僅在兩年之內增加六倍!團客加上急速膨脹的自由行讓陸客持續以一年60多萬人的速度增加,在2015年達到418萬多人的高峰,占每年來台觀光人數40%以上,以超乎尋常的速度成台灣觀光客最大來源,遠遠超過第二、三、四名的日本、港澳與東南亞。兩階段的加速開放讓台灣的觀光產業鏈嚴重地依賴陸客。

在我們對業者的訪談中,2016年上半年,中國政府就屢次放出消息,蔡英文當選後,陸客將會緊縮。蔡英文政府上台之後,團客開始從2015年的192萬多人下降到2016年的137萬多人,再急劇下降到2018年的75萬人。在今年7月底達到57萬人之後,中國政府8月1日無預警全面禁止自由行,等於回到2008~09年的水準。如果說「禁韓令」因為涉及到另一個主權獨立的國家,所以中國外交部刻意否認,那麼對「領土內」的台灣同胞就無須顧忌。國台辦發言人說得清楚明白:「民進黨當局不斷推進台獨活動,不斷煽動對大陸的敵意,挑動兩岸對立,嚴重破壞了大陸居民赴台個人旅遊試點的基礎和條件。」

權力壟斷與規訓對台灣的陸客觀光樣態造成根本的制約。《大陸居民赴台灣地區旅遊管理辦法》明白規定,有資格辦理來台業務的旅行社都必須是審批通過的特許事業,以中國國際、中國國旅、中青旅三大國營系統為主,它們基本上就是從事政治目的的對外接待。旅遊權下放之後,除了原來的三大系統,其他辦理旅遊業務的單位也是由黨與國營事業單位下的旅遊部門,以及少數的大型企業集團升格而來。目前這塊區域除了少數關係良好的台商可以掛靠外,依然完全不准外資碰觸。因此對台旅遊基本上就是一個由國家刻意主導的寡占市場,以作為一個靈活操控的政策工具。

由於是買方壟斷的市場,中國組團社可以挑選台灣的地接社,在全台灣3千多家的旅行社裡面只有5%(170家)「有關係」的旅行社可以接到陸客團。這些組團社自然成為中國政府的在地協力者,「這些團體在2016年的總統選舉中都是支持國民黨在辦餐會,只是因為當時強弱之勢非常明顯,他們也不敢太明目張膽。那我們也會去疏通啦!」一位當時小英競選陣營的核心幕僚這樣說。

同時,組團社還可以壓低團費到零團費的程度。台灣旅行社自然就必須依靠陸客的購物退佣來彌補損失。在我們對業者的訪談中,團客從抵達台灣開始,真的就被裝進一個「套裝」行程之中。旅行社為了保存陸客的消費力,住宿地點通常選在人煙稀少的郊外,以免他們很容易就外出購買到所需。

另外,旅程中導遊也會全程嚴密注視,不讓陸客有機會與在地人有太多接觸,以免洩露了陸客必須在購物站用十倍價格購買鳳梨酥,甚至於根本就是詐騙行為的「高檔」鑽石、紅珊瑚、大理石、茶葉。

第三,為了迎合陸客心態,旅行社在挑選導遊也會盡量以偏統的軍公教人員為主,在導覽時展演陸客的消費如何幫助了統一大業。筆者就不止一次地在不同的購物站聽到不同的導覽員吹噓同一件故事,他們的一對瓷器高190公分,加上2公分墊片,192公分代表「一個中國,九二共識」,以2300萬元賣出,現在擺在人民大會堂內,然後開始推銷他們「打折」後的複製紀念品。

這樣的操作邏輯發展到最後,就是垂直整合的一條龍模式,盡可能肥水不落外人田,並且在觀光旅遊中到處展演寶島人民的祖國情懷。團客模式在經濟上可以用最少的金額將台灣觀光產業導向依賴陸客:在政治上,它可以讓觀光旅遊成為中國政府懲罰台灣的工具;在意識形態上,它強化了「兩岸一家親」、「中國崛起,寶島回歸」的「觀光凝視(tourist gaze)」。

大陸自由行不來,台灣能如何突破?

團客易於操作,但組團不易,有基本人數、同一省份、簽證條件等門檻。2011年之後自由行人次的急劇增加,除了來台條件比較容易外,業內還有個公開的秘密,就是許多旅客其實是「化零為整」,以自由行名義申請,然後來台後再由旅行社組團。不管是哪一種模式,相較於團客,自由行其實對陸客與台灣是比較有利的做法。

圖:端傳媒設計組

自由行陸客無需處在一個以宰客為目的的「觀光泡泡(tourist bubble)」,可以真正對在地經濟有所幫助。同時,陸客也可以比較深入地接觸台灣社會各個層面的日常生活,對台灣人的政治認同、社會規範與文化價值的形成與運作有第一手的接觸,對兩岸人民彼此的認識交流其實才是健康的。事實上日、韓、港澳及星馬國家旅客來台,自由行比例都超過70%。馬來西亞去年甚至於高達95%,新加坡旅客則是93%。

圖:端傳媒設計組

地緣上與人口規模上的差異,陸客自由行在台灣產生了不同於香港的效果。一位決策官員就表示,「那些說陸客不來最好的論調不可取啦,我們還是要低調爭取陸客,也跟旅遊業者溝通(雖然他們還是支持藍的)。除了經濟因素外,就長遠而言,(自由行)陸客來台對台灣的理解將產生友台影響力,是台灣無形的國安力量。」

不論是否能理解到台灣官員這個戰略性觀點的深意,中國政府在8月1日選擇了全數禁止自由行陸客。但是減少陸客藉以懲罰台灣是七傷拳,2016年蔡英文政府上台之後就操練過一次。在這場團客大減逾60%的戰役中,行政院召開跨部會會議,對內而言,針對受損害的觀光產業包括旅行業、導遊業、遊覽車業、旅館業、民宿業、觀光精品業與遊樂區業者,以及「災情」慘重的地區,一一作出紓困與轉型的安排。對外而言,則增加東南亞國家的免簽措施,以及強化日韓遊客的設計。其結果是東南亞國家、日、韓與港澳旅客的增加完全替代了減少的150萬陸客。這使得原先佔台灣旅客40%的陸客退回24%,呈現四分天下的局面,失去了過去主導性優勢。

由於今年上半年陸客較去年同期增加36.4萬,足以彌平9到12月預估損失的37萬人次,因此這個「懲罰」在年底是無法成為衝擊蔡英文的選舉議題。事實上,台灣本身是存在著極大的觀光赤字,2018年台灣人出國旅遊人次是1664萬多人,業者只要能多留一成人次,就足以完全取代陸客。台人赴日,趨之若鶩,去年達482萬人,消費逆差達到千億台幣。台灣觀光旅遊的品質如果能接近日本,自然近悅遠來。若捨此不由,而獨沽一味,其中寓意,豈非瞭然?

(蔡宏政,國立中山大學社會學系教授,《吊燈裏的巨蟒》章節作者)

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