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巨象與小草:東南亞國家如何應對中美的新冷戰陰雲?

「當大象打架,草會被踐踏;當大象親熱,草同樣遭殃」,東盟國家如何在中美兩國之間保持中立與團結?


5月31日,新加坡總理李顯龍在年度的「亞洲安全峰會」回應記者提問時,再次引用其亡父的老梗,借喻中美兩強與其他東南亞國家之間的關係。 攝:Lillian Suwanrumpha/AFP/Getty Image
5月31日,新加坡總理李顯龍在年度的「亞洲安全峰會」回應記者提問時,再次引用其亡父的老梗,借喻中美兩強與其他東南亞國家之間的關係。 攝:Lillian Suwanrumpha/AFP/Getty Image

「就像李光耀先生常言:當大象打架,草會被踐踏;當大象親熱,草同樣遭殃。」(註一)

5月31日,新加坡總理李顯龍在年度的「亞洲安全峰會」(香格里拉對話)回應記者提問時,再次引用其亡父的老梗,借喻中美兩強與其他東南亞國家之間的關係。李顯龍去年在國會演說,也引述一模一樣的故事,提醒議員和國民:「我們是小國,很容易受到周邊環境影響。所以我們一定要時刻保持警覺,要有危急應變的心理準備」。

哈佛大學教授艾利森(Graham Allison)在2017年推出了《修昔底德陷阱》一書(Destined for War: Can America and China Escape Thucydides's Trap?),借用雅典崛起挑戰斯巴達雄霸一方的歷史案例,預視中國急速崛起,美國很大機會感到威脅,令中美兩國全面攤牌,加劇戰爭爆發的可能性。

李氏父子的「大象小草論」,巧妙地刻劃了區內其他持份者,特別是東南亞國家,所面對的共同困境。事實上,今年參與「香格里拉對話」的東盟(東協)成員國便對中美競賽造成的對峙局面,罕見地一致表現擔憂。

從以下圖表可見,印尼、越南、新加坡、馬來西亞、菲律賓國防部長過去兩年參加「香格里拉對話」,向與會者分享國際安全困局時,他們首要關注的內容幾乎互不重疊。(註二)即使印、馬、菲三國對伊斯蘭國崛起感到憂慮,也都只是分別針對國內的親伊斯蘭國的宗教團體或恐襲事件。

圖:端傳媒設計部

惟獨今年,東盟成員國幾乎一致點出「大國競賽」對區域經濟及安全穩定的破壞:這種憂慮並非單純針對中美互設關稅所帶來的經貿影響,他們更擔心中美對峙的格局長久下去,會導致兩國在渾然不知地情況下,像夢遊一般走向戰爭方向,重蹈第一次世界大戰的覆轍(此說法來自菲國防長Delfin Lorenzana)。隨著中美會談在五月破局、雙方抱著「要戰便戰」的心態互相「交流」,這個惡夢愈來愈逼近。

面對兩頭大象互不相讓,東盟在「香格里拉對話」之後三星期(6月23日)的峰會及非正式會議之中,商護怎樣制定共同立場。最關鍵的考量,是這一群東南亞小國可以透過甚麼途徑,在中美兩強日益白熱化的鬥爭之中不會得失任何一方,並且保障集體生存空間。

接受美國「印太戰略」邀請

在這個對峙的背景下,華府急欲推動的「印太戰略」,就自動成為東盟國家的必答題了。美國「印太戰略」的目標,基本上就是加強美國和澳洲、日本、印度之間的非正式安全網絡為基礎,再加強與其他國家的同盟和戰略夥伴關係,保護美國在「印太」地區利益,務求阻擋中國利用「一帶一路」以及在南海的軍事佈署要脅其主導地位。這個戰略目標自然吸引美國走向東南亞。

就在東盟峰會前夕,美國國防部印太事務助理部長薛瑞福(Randall Schriver)呼籲東盟好好考慮該選擇接受中國還是美國,該好好想清楚誰能夠確實保障他們的價值觀。言下之意,美國如今就要東盟下定決心選邊站。華府如此緊張東盟的立場,全因東南亞無論是地理位置、經濟發展都符合美國的區域戰略利益。在華府眼裡,無論「印太」的實質涵蓋地域是甚麼,重要的是東盟一旦願意融入「印太」區,那便意味著北京一下子丟失十個國家的外交支持,有助美方在長遠對峙格局的優勢。

因此,東盟在峰會發表的 《東盟對印太展望》(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,下稱《展望》)文件,難免成為了焦點。

《展望》內容不長,總共只有五版紙,大部份都是不斷覆述東盟對外關係的基本立場:強調東盟作為區域合作的中心地位,對其他國家保持開放包容態度,尊重主權及承諾不侵犯別國內政,建立以規則為本的區域管治模式。這些立場都是東盟慣用的外交詞彙,因此《展望》顯示東南亞國家無意顛覆其外交傳統。東盟在《展望》中主張透過對話(dialogue)非對抗(rivalry),並拒絕明確指出「印太」的明確範圍及國家,確保「印太」地區的定義包持開放,不排斥個別指定國家。

某程度而言,《展望》是回應了美國「印太戰略」的期望。至少,東盟間接承認了「印太」有存在的可能性,亦回應了現時「亞太」的構想不足以應付美國的戰略需求,因此表現出東南亞國家願意作出協調的回應。根據《展望》,只要日後「印太」願意繼續沿用以東盟為主導的對話機制,秉承東盟合作規範,東盟都樂於參與。

東盟在峰會發表的 《東盟對印太展望》,強調東盟作為區域合作的中心地位,對其他國家保持開放包容態度,尊重主權及承諾不侵犯別國內政,建立以規則為本的區域管治模式。

東盟在峰會發表的 《東盟對印太展望》,強調東盟作為區域合作的中心地位,對其他國家保持開放包容態度,尊重主權及承諾不侵犯別國內政,建立以規則為本的區域管治模式。攝:Romeo Gacad/AFP/Getty Images

另外,東盟過去建立的不同區域合作機制投射出各種不同的區域想像。亞洲金融風暴期間成立的「東盟加三」(東盟+中日韓)機制,便是一種排斥美國主導的「東亞」區域。其他機制例如東亞峰會代表的「東盟加八」(東盟+中日韓澳紐印美俄),便是更為開放包容的「亞太」想像。而這次《展望》文件中,東盟隻字不提任何象徵「東亞」想像的「東盟加三」模式。這是因為東盟意會到任何區域整合過程根本無法丟下美國。難怪馬來西亞總理馬哈蒂爾(台:馬哈迪,Mahathir Mohamad)去年重提以「東盟加三」為核心的經濟合作會議,興致勃勃大搞區域貿易保護主義,卻始終未能覓得知音。

然而,東盟對美國的「印太戰略」顯然沒有照單全收,而且成員國在討論過程當中,亦難掩他們對北京的顧忌。東盟強調「印太」地區理應包容開放,歡迎其他國家加入,目的便是淡化美國意欲排斥中國的野心,免得觸碰北京神經。

無法得罪的中國

《展望》表面上認可「印太」的合作空間,但同時也固意設下多道防火牆,限制合作領域,慎防「跟車太貼」惹怒中國。

首先,在峰會前夕,東盟一直放風,表示將於六月發佈《東盟印太展望》(ASEAN Indo-Pacific Outlook),藉此回應美國、日本、澳洲、印度各自提倡的「印太戰略」。可是,峰會即將結束之際,東盟宣佈把文件標題改成《東盟對印太的展望》。兩者分別差之毫釐,實際涵義卻是千里之遙。舊版標題的意思等同於東盟接納了「印太」作為一個地域實體,甚至已經把它鑲嵌成東盟發展的一部份。新版標題則相對展現一種觀望態度,是得悉事態發展的一種回應,或是一種外交姿態。這種書寫方式讓東盟有更多遊走空間,它將來既可是東盟一部份,亦可以不是。

第二,《展望》提倡的所有合作模式,都側重於海上合作的非軍事安全項目、發展基建增強區域聯動、或者配合聯合國持續發展等方針;合作模式亦不會偏離於東盟的共識、對話原則、重合作零對抗的規範進行。上述一切安排,既是要籠絡中國以外的開發資金,也要沖淡「印太戰略」抗衡中國因素的色彩。《展望》迴避敏感的傳統安全爭議—特別是南海主權問題——便是意圖平息北京的焦慮,以免後者以為東南亞會聯同美國在南海「島嶼」上攪局,挑動北京神經。

東盟過去幾年在南海問題上已充分表現出這種左右逢源的姿態了,一方面繼續與中國商討《南海行為準則》緩和衝突,對2016年南海仲裁案的裁決結果隻字不提;另一方面任由美國執行「自由航行行動」,沒有對軍艦活動作出強烈反彈(馬哈蒂爾除外)。去年東盟與中國正式進行首次聯合軍演之後,今年又立即將與美國實行演習,完全呈現這種兩邊下注、互相制衡的心理。

東盟沒有透過《展望》積極融入美國的印太戰略,其實也是源於東盟內部對「印太戰略」存有多元意見。筆者簡單統計東盟成員在今年「香格里拉對話」期的發言,發現各國的國防代表都巧妙地用上不同字句顯示立場(詳細看以下圖表):美國盟友菲律賓,以及在東盟扮演「大哥」角色的印尼,都只會使用「印太」字句;馬來西亞、越南、新加坡則只用「亞太」地區。各國除了連結東盟與這些區域想像的關連外,「印太」和「亞太」之間可以說得上是互不重疊,兩個概念甚至乎是互相排斥,與《展望》訂下的互通共連構想折然不同。

圖:端傳媒設計部

團結與存異:東盟的內部權衡

諸多東盟成員國之中,印尼及新加坡在「印太」立場上可謂各執己見,一個積極回應,一個消極迴避。印尼外長馬爾蘇迪(Retno Marsudi)去年五月首次提出「印太概念」(Indo-Pacific Concept),便建議東盟把握時機,趁「印太」的定義未成定局之前積極參與建構過程,搶奪話語權。事實上,印尼早於2013年已經提出草擬《印太友好合作條約》的計劃,藉此把東盟模式延伸覆蓋到整個印度洋及太平洋國家,增強國家之間的戰略互信。印尼總統佐科(Joko Widodo)在2014年參選時亦承諾把國家改造成「全球海洋軸心」,矢志重建印尼海洋大國地位。

與之相反,新加坡外長維文(Vivian Balakrishnan)則認為美、日、澳、印(度)各有一套「印太」概念,這些構思模糊抽象,上述國家又未見得積極考慮東盟立場和利益,有可能把東盟的戰略位置處於新空間的邊緣地位,故此拒絕倉促為方案背書。若果「印太」的定義太窄,那根本無疑於現時的「亞太」定義;但倘若「印太」變得太闊,東盟力有不逮,難以維持其「中心」地位。新加坡的戰略文化向來強調國家危機感、建立多邊關係、借助多極之間的競爭關係互相制衡,透過國際法保護自己的外交利益。當中美兩國外交政策愈來愈推向「強權就是公理」(might is right)的古典現實主義思維。新加坡擔心接納美國定義的「印太概念」會招來中國更大力度反彈,東南亞國家為顧全利益要二選其一,屆時會徹底破壞新加坡的戰略立場。何況特朗普本人甫上任便不惜一切退出跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership,TPP),顯示他對亞太地區的多邊協定毫不在乎,新加坡擔心隨時被過橋抽板。

印、新的立場在過去一年都沒有明顯協調。《雅加達郵報》日前引述一名外交官的說法,解釋東盟早在三月已幾乎通過《東盟印太展望》方案,唯獨新加坡認為需要從長計議,差點怠慢了東盟峰會發佈《展望》的議程。

我們不難發現東盟處事模式的特質:保持整體團結比化解問題或爭議更為重要。這套運作邏輯一直存在於東盟的基因之中,特別在冷戰美蘇對峙、越南入侵(解放)柬埔寨期間,東盟對「團結」的執著更作出不少妥協,表達成員國的共同立場。在這次峰會中,東盟國家同樣試圖凝聚共識,亦有尋求空間暫時擱下成員國之間的爭議。

東盟通過的《曼谷宣言》以及《東盟打擊洋垃圾行動框架》,便是一個例子,東南亞國家向區外大國的共同回應,透過外交姿態聯合拒絕其他國家向他們輸出塑膠廢料。自從中國去年實行洋垃圾禁令以後,東盟國家接收的海外塑膠廢物急劇上升。綠色和平近日推出的報告書統計顯示,東盟進口的塑膠廢物噸位在2016年至2018年間幾乎升近兩倍。馬來西亞、泰國、越南更是首當其衝。

為應對環境污染及生態影響,東南亞國家一早各自尋求方法拒絕洋垃圾進口。菲律賓總統杜特爾特(Rodrigo Duterte,杜特蒂)月前向加拿大「宣戰」,把所有錯誤標籤的垃圾送返溫哥華;馬來西亞環境部長楊美盈則把無法循環再造的廢物退回美、英、加、澳等國。泰國去年也宣佈將會考慮在2021年開始禁止進口任何洋垃圾。

為應對環境污染及生態影響,東南亞國家一早各自尋求方法拒絕洋垃圾進口。

為應對環境污染及生態影響,東南亞國家一早各自尋求方法拒絕洋垃圾進口。攝:Zikri Maulana/SOPA Images/LightRocket via Getty Images

鑒於每個國家都已經推動一系列政策回應洋垃圾泛濫的方法,《曼谷宣言》和《框架》的實際意義十分有限。畢竟《框架》本身不具備約束力,也僅僅提供一系列比較空泛的建議,任由東盟成員國自行決定。然而,東盟憑著通過方案,卻象徵了東盟「向洋垃圾說不」的共同立場,也是一個拒絕向域外國家屈從的姿態。

經貿方面,大部份東南亞國家都矢志捍衛自由貿易體系,以此防範中美對峙帶來的陣痛。新加坡、印尼是二十國集團(G20)成員,能夠透過參加會議發放共同信息。東盟也銳意加速成立「區域全面經濟夥伴協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership,成員是「東盟加六」,即東盟+中日韓澳紐印),一來彌補美國退出TPP的重創,二來亦可推進亞太(不計美國)區域的貿易及投資流動。不過,印度一直對廉價的中國貨品流進市場十分提防,遲遲不肯答應開放。為了達成今年設立RCEP的願景,東盟甚至成立三人小組,趁著G20峰會期間「勸喻」印度接納東盟及其他國家的共識方案,透過共同的外交姿態向印度施壓。

在羅興亞問題上,馬來西亞總理馬哈蒂爾也展現克制,沒有在公開場合批評緬甸資政昂山素姬(Aung San Suu Kyi)及緬甸政府向羅興亞人施虐,接受羅興亞難民在一定時限內盡快返還緬甸家園的安排,有別於去年大馬外交部「無限期押後遺返」的要求。在領土主權爭議上,大馬政府也以東盟成員互相尊重之名,宣佈承認國際法院關於白礁(Pedra Branca)主權爭議的裁決結果,變相承認新加坡的主權。

縱然是歷史問題,東盟亦似乎找到和解之法。李顯龍在六月初公開悼念泰國前領袖廷素拉暖(Prem Tinsulanonda)時,重提越南「入侵」柬埔寨,引起越、柬兩國公開反擊,柬埔寨總理洪森(Hun Sen)更公開質疑李顯龍是認同赤柬進行大屠殺,令三國關係一度僵化。然而,三國領導人在東盟峰會中私下會晤談論事件,暫時平息爭議,總算展示內部團結一致。

潛藏的「脫隊」危機

東盟固意保持團結的意識,十分貫徹符合東南亞區域意識的一套敘述邏輯,那就是「自強團結,才能抵抗外來勢力」,以及「多元共容,整合之際也必須互相尊重」。所以,東盟的合作模式,從來都是注重面門,重虛不重實。整合的步伐亦不宜操之過急,否則同樣把組織推向分裂局面,故此任何共同立場都必須顧及各國內情。不論是推動內部協調,還是回應外部挑戰,東盟都只能從共識著手,循序漸進擴大合作領域。

保持團結重要,卻不代表東盟成員國永遠願意顧全東盟整體利益,捨棄自身國家利益及安全考慮。比如2000年後,中國和柬埔寨關係突飛猛進,柬國總理洪森自此常用「好朋友、好鄰居、好夥伴」稱呼中國國家領導人,換來不少中國投資及援助資金。但這卻直接阻礙東盟在南海尋求共識。2012年,菲律賓及越南在東盟外長會議中,動議共同以強硬言辭譴責中國派船到黃岩島挑起衝突。但遭到主席國柬埔寨反對,後者更指出黃岩島屬於中菲之間的爭議,故此東盟不宜介入,結果東盟史上首次無法通過聯合聲明。2016年,南海仲裁案結果宣判在即,柬埔寨高調拒絕承認仲裁結果,與中國連成一線,使東盟更難凝聚共同立場。

所以,東盟成員國並不無條件維護共同利益。然而,東盟團結,既能夠減少對這些大國的過度依賴,讓成員國擁有更多籌碼與其他國家議價,拉攏各方平衡立場;亦可以換取道德高地,以十個國家的集體聲音拒絕向任何一方臣服。東南亞國家要爭取中立自主,最簡單直接的方法便是依賴東盟。

這次,東盟成功推進《展望》文件,又刻意設下放火牆以免殃及與中國的關係,相信暫時能夠成功過關。剛過去的G20峰會中,中國和美國又願意重啟貿易談判,國際局勢有望稍為緩和。問題是,短暫、表面的和諧氣氛能夠持續多久,仍然是眾人心中的疑問。李顯龍在G20峰會過後回應記者提問,對中美關係表示審慎,擔心兩國關係從過去幾個月間急轉直下,雙方擺出強硬姿態,一時三刻根本無法修補創傷。

東盟目前也只能保持觀望心態。倘若中美對陣的局面一日不能化解,雙方都有機會向東盟國家施予各種威逼利誘,東盟隨時被逼要再次靠邊站,甚至不排除部份成員脫隊保平安。要破解這個困局,東盟需要更進一步推動與中美以外的連結,拓展與日、韓、俄、歐、澳、紐、印等國的互動(註三),協助經濟相對落後的成員國擺脫依賴大國援助的慣性,才能提升自己在國際空間的自主,突破「修昔底德」二元對峙的想像及困境。

(馮嘉誠,日本早稻田大學亞洲太平洋研究院博士生)

註一:李顯龍講話的原文是「As Mr. Lee Kuan Yew used to say, when elephants fight, the grass is trampled; when elephants make love, the grass also suffers」

註二:為了方便圖像呈現,這個圖表只列出講者在常規會議中聚焦較深、或第一項列出的安全議題。個別東盟成員國有參與香格里拉的特別會議,其講辭沒有放入以上圖表中。

註三:東盟目前正在促進與東亞地區國家的關連,特別是南韓、日本、澳洲等,但中美關係仍然主導了東盟對外交流的精力。

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