中美貿易戰 深度

特朗普的下一步:貿易戰重開的意料之外與意料之中

新的貿易戰端並不是坊間所指的「極限施壓」,而特朗普也不是不按常理出牌的瘋子。


2017年5月27日,特朗普推特。  攝:Jaap Arriens/NurPhoto via Getty Images
2017年5月27日,特朗普推特。 攝:Jaap Arriens/NurPhoto via Getty Images

最近一週的中美貿易爭端已震盪了全球市場。中國副總理劉鶴上週四(5月9日)在期待和壓力下的赴美行程沒有在最後一刻成為挽回關税提升的魔彈(silver bullet)。隨着倒計時歸零,美國於東部時間5月10日0點正式對部分中國商品開徵25%關税。

自中美兩國領導人在APEC布宜諾斯艾利斯峰會上會見之後,衝突和摩擦已呈現緩解跡象。5月1日結束的第十輪會談被普遍認為已經就協議文本敲定基本框架。劉鶴帶團的第11輪會談本應成為一錘定音的定心丸,為中美持續一年的貿易摩擦畫上句號。但一切都被5月5日美國總統特朗普的兩條推特推向極端的不確定性。隨着劉鶴「頂着壓力」,「體現了最大善意」的赴美緊急磋商沒能產出顯著的進展,中美貿易談判從之前的一片向好跨入前途未卜的靈薄獄狀態。

2019年4月4日,美國總統特朗普在美國華盛頓白宮橢圓形辦公室會晤中國副總理劉鶴。
2019年4月4日,美國總統特朗普在美國華盛頓白宮橢圓形辦公室會晤中國副總理劉鶴。攝:Andrew Harrer/Bloomberg via Getty Images

加税是「極限施壓」嗎?

太平洋兩岸的股市表現出市場和政界一樣對此缺乏準備。特朗普發推後,中外普遍存在的認知是,這是他想在貿易協議最後敲定之前再多換取中國讓步的手段,是他採取「極限施壓」的體現。

但隨着特朗普發推之後上一輪談判的細節不斷流出,外界不難判斷,特朗普此次的威脅,遠非單純談判風格使然。

從特朗普的談判風格來說,他標誌性「極限施壓」的談判方式——先是提出巨大的威脅、再利用這一威脅換取對手讓步,迅速達成協議——並不意味着他會對任何協議都甘之如飴。在河內峰會,特朗普內閣已經顯示出,如果一個協定被認為是「足夠壞」,那麼他們並不害怕接受「沒有協定」。特朗普在河內會場「走開」的舉動同時也是在給中國發射信號——如果貿易協定的內容不夠滿意,他也隨時可能「走開」。

儘管特朗普幾次三番的威脅確實淪為空口,削弱了其言論的可靠性,但「極限施壓」的談判方式最終依賴於美國總統強大行政權力對威脅實現的承諾。從針對伊朗和北韓的制裁不難看出,特朗普在威脅採取更大行動之前,總會先採取級別稍微温和,但同樣嚴重的措施,這是施壓可能有效所需要的最底限的實際行動。特朗普為了談判施壓所提出的威脅一般期限是更為長久的、語言是更為有靈活性的;為了讓威脅顯得可信而採取的措施一般是即刻的、明確的。他針對北韓核試驗的「火與怒(fire and fury)」的威脅固然沒有成真,但是針對北韓的經濟制裁,以及在公海上對北韓走私船隻的稽查力度都逐步升温。相對而言,他針對所謂「南部邊境危機」曾經發出「一年以後關閉美墨邊境」的威脅,在重新談判北美自由貿易區協定時也曾威脅對加拿大和墨西哥加徵關税。這些發言,不太可能和他自己的顧問嚴肅諮詢協商過,更像隨興所至。

隨着世界對特朗普談判風格熟悉,區分他的空泛威脅和實際行動變得更加容易。如果仔細閲讀他5月5日發布的推特,不難看出他傳遞的信號分為兩個部分。首先是在5月10日執行的、拖延了半年之久的關税;其次是遠為嚴重的,對剩下的所有的中國進口施加關税的預告。

根據我們上文提到的區分,外界最開始認為週五的關税本身是不會成真的虛張聲勢,這種判斷乃是事先就可以駁斥的誤判——這一輪切近、具體關税是為下一輪威脅所提供的「信用」,它可以、也必然成真。11日,美國貿易代表萊特希澤宣布,自5月13號開始對中國剩下約3000億美元進口貨值開徵關税的程序啟動。在這一輪關税開始之前還會有4-6周的時間,只有這樣長的時間差,才可能有效服務於對談判對手施壓的目的。

2017年11月10日,美國總統特朗普參加亞太經合組織論壇前登上空軍一號。

2017年11月10日,美國總統特朗普參加亞太經合組織論壇前登上空軍一號。攝:Jim Watson/AFP via Getty Images

「可預期」的特朗普

自特朗普當選、就職後,其推特賬號充斥着的人身攻擊與真實性可疑的言論,讓全世界的時政觀察家們既着迷又痛苦。他們不得不在特朗普的自我辯解、肆意放縱的言論中分辨出哪些是他自己隨性所為,哪些是對這屆白宮方針政策的暗示。特朗普本人也把外界對他「不可預測性」的感知積極運用為武器。在和南韓的經濟談判中曾經主動和負責的下屬表示要把他本人表現成一個「瘋子」。這進一步加深了外界理解美國政策、形成穩定預期的難度。全世界似乎在努力追求一個自相矛盾的任務:在這個流動易變的人格中尋找模式和穩定。

這其中,模式確實逐漸顯現。外界說特朗普「瘋狂」,指的是他思維和行為方式悖離既有的利益與觀念架構。不論是退出《巴黎氣候條約》、在邊境建立隔離牆,還是退出伊朗核協議,都對美國傳統上的外交軌道與內政原則造成極大震撼。但另一方面,刻意追求徹底的不可預測,並不比試圖保持一定程度的自我融貫更容易,哪怕這個人是特朗普。所以當外界逐步摸清特朗普和自己內閣中更穩定部分的互動方式和他本人的優先議題時,不確定性就在一定程度上緩解了。越來越多人意識到,本屆美國政府也許仍然是「瘋狂」的,但不再是那麼「不可預測」。

其次,更重要的是,特朗普本人對特定議題有着相對固定的重視和理解。而這些理解拋開其特有的誇張和對事實的歪曲,一直是相當公開和坦誠的。這其中包括對股票市場與貿易赤字的沉迷,對所謂邊界和非法移民問題的不斷強調,和對多邊國際組織與盟友「搭便車」行為的憤怒。他這方面的立場,驚人地頑固和穩定。在1988年接受奧普拉·温弗瑞(Oprah Winfrey)採訪時,特朗普就已經對開放貿易和產業轉移、盟國在防務中開支過低產生極大不滿。從他競選、上台以來的種種行為和表現來看,這30年來他對相關議題的關注和理解從未有過變化。

另一方面,圍繞特朗普的顧問、官僚機構,尤其是參議院中的共和黨多數,又對特朗普本人的行為設定了邊界參數(parameter)。這意味着他無法退出北約和世貿組織,無法在他本人不斷讚揚俄羅斯總統普京的同時放鬆對俄羅斯的制裁,也無法在宣布美軍從敘利亞撤軍後拒絕維持美軍在當地的事實存在。綜上而言,特朗普本人的偏好設置了美國政府的議題優先級、立場、與行為模式,而美國政治內部更加制度化和穩定的力量設置了改變的底線。這兩者之間的互動結合起來才是完整的「特朗普內閣」與「美國政府」。

因此,至少就外交領域而言,特朗普內閣的行為從來不能單純理解為總統個人的神經質發作,而是專業力量——哪怕是建制派中之前處於邊緣的力量——與特朗普本人行為參數的重合。在有些領域,他們互相容忍,因為彼此的優先級不交叉;在有些領域,他們通力合作,因為建制派中的某些力量和特朗普對議題有着同樣關切;在另外一些領域,他們互相掣肘,但經常是總統一方修正其最為誇張和令人困擾的行為。

我們在觀察特朗普本人的言論和行為,並以之判斷和預測這屆美國政府的意志時,不妨將其大致歸在這三類中。

第一類動作的典型就是美國退出《中導條約》等與俄國相關的行動。特朗普在競選和過往的言論中從沒對軍控、制裁表現出持久的興趣和一貫的立場,作為外交領域缺乏專業經驗和技能的政治新人,他在這些充滿技術細節的政策方面,嚴重依賴他的顧問、保守派智庫(如傳統基金會heritage foundation,美國企業研究所 AEI)、技術官僚來維持美國強大的外交機器運轉。許多專業性極強的制裁措施未必是川普本人意識到的,而只是順從簽字。他在這些領域無論在理論還是實際上都很容易受到經常是持有兩黨共識的建制派精英的影響。美國醖釀退出中導條約所提出的證據、理由,幾乎由專業機關一手包辦,延續了美國針對俄羅斯威脅逐漸轉向對抗、防範態勢的一貫邏輯。它並沒有體現出多少特朗普本人的特色,而更像是典型的共和黨鷹派作風。我們不難想像類似的決策會在可能的馬克·盧比奧政府、馬侃(McCain)政府、羅姆尼政府中得到實施。

第三類議題的典型,是北約和北韓核問題談判。儘管特朗普在競選和上台時從不掩飾對北約這一組織和對歐洲盟友的不滿,但去年的北約峰會上,他至少還是重申了美國對北約和盟友的承諾。國家安全顧問博爾頓為了防止特朗普有驚人之舉,在峰會上提前準備好了美國政府的立場文件遞交給盟國。與之類似,在不歡而散的特朗普與金正恩的河內會談上,國務卿蓬佩奧和博爾頓絕不讓總統單獨和北韓方面的談判人員待在一起,杜絕他在諮詢身邊的顧問之前就草率作出任何承諾或協議。不過,在這個領域,特朗普本人喜怒無常、朝三暮四的個性,為美國的外交戰略的持續性和可預測性製造了最大的麻煩。單單是敘利亞撤軍這一個決定,就讓遏制伊朗、維護區域穩定、保持美國地區影響力的戰略目標大受影響。

2019年3月4日,美國加利福尼亞州的貨櫃碼頭。

2019年3月4日,美國加利福尼亞州的貨櫃碼頭。攝:Mark Ralston/AFP via Getty Images

政治建制的轉移

最值得關注和重視的實際上是第二類問題:特朗普本人對議題的優先級設置撬動了整個政治建制派的重心轉移,並通過人事和政策上的助力帶來激進且持久的改變。對中國和對伊朗的強硬化是這其中最明顯的兩個例子。正是在這個領域,外界觀察家容易混淆「瘋狂」和「可預測性」,將美國政治中更深層次的範式轉移等同於總統本人離經叛道的政策行為和思維方式。也只有在這個框架下,我們才可以相對準確的「定位」中美貿易摩擦的性質,排除誤判和幻想,重建對趨勢的理性判斷。

在奧巴馬(歐巴馬)任期末期,美國決策層對美中戰略關係的反思、轉向就已經有苗頭,特朗普只是更快催化了這一化學反應的發生,讓之前一直因為大環境被邊緣化的對華鷹派有了設定議題和發揮作用的舞台。事實證明,特朗普的對華經濟激烈轉向只在開始階段受到建制勢力中穩健派力量利用政策和輿論慣性的阻擊。政策變化必須配合以人事變動(「people are policy」),這是總統一職對轉變風向所能做的最明顯的影響。隨着前代理助理國務卿董雲裳(Susan Thornton)、前總統最高經濟顧問加里·科恩(Gary Cohn)為代表的「擁抱熊貓派」在人事、政策和政策上全面喪失影響力和陷入被動,美國對華態度轉入敵對已經成為新的慣性。

從更深的角度來說,這意味着中國之前所搭建的溝通、影響美國最高決策的管道已經堵塞,以百人會、美中關係協會為代表的社會力量,無法對特朗普施加之前的影響。和特朗普對北約、對盟國的胡亂任性不同,只要他表現出足夠的意向和政治意志,美國對華鷹派在政策、政治、輿論上,早就儲備好的全套方案就可以調動起來。不管總統本人是否只關注中國的經濟議題,他將自己的主要注意力投射到中國、提拔對華強硬派這件事本身,就製造了新的政治微環境,觸發(triggered )邊界參數的調整過程。這反過來讓特朗普及其繼任者獲得了不對稱的「行動自由」,他們/她們在對華強硬、對抗的行動與姿態會有更寬鬆的邊界,在對華温和妥協上會有更嚴格的邊界。

具體到此次對華貿易爭端來看,外界很早就觀察到,特朗普本人所關注的是貿易赤字,而以萊特希澤(Robert Emmet Lighthizer)為代表的建制派力量則更多關注國企補貼、技術轉移、市場開放等更加結構性的方面。美國的企業、輿論、政策,早就對中國所謂「不公平的貿易實踐」有了一整套的看法和意見,而萊特希澤本人則對關税貿易戰有着豐富的實操經驗。這區分似乎暗示總統和他的執行機構之間存在可供利用的潛在的分歧。但這些可能的分歧並不如外界推測的那樣重要。由於特朗普想要大量、永久的削減赤字,這客觀上導致中國方面所承諾的任何臨時購買與口頭承諾都不能滿足他的要求,只有通過中國方面的結構性改革或美中經濟的脱鈎(加大關税與准入限制)兩種路徑加以實現。基於根植於他內心的經濟民族主義,特朗普本人目前似乎並不忌憚於美中經濟脱鈎的前景。反過來,這也為萊特希澤提供了向中國施壓的籌碼。特朗普並不將希望全部投注在「結構改革」上,當他說針對貿易協定還有很好的「替代方案」時,他所指的就是經濟民族主義的脱鈎方案,而高關税是這一思路最自然的體現方式。因此萊特希澤、納瓦羅等人的行動參數,和特朗普本人的行動目標高度重合。

另一方面,在對華温和上更小的行動空間,也反過來限制了特朗普倉促達成協定的能力和意願。特朗普的敵人現在發現指控他在對華問題上虎頭蛇尾、缺乏堅定立場是個好用的標籤。無論是民主黨還是共和黨,都開始質疑那種象徵性的口頭承諾和行政購買構成的「協定」是否真的值得一場已經不斷升級的貿易戰。隨着5月5日特朗普發出推特後更多細節的逐漸流出,外界發現他的威脅源自上一輪談判所發生的嚴重且突然的變故。這一輪對關税實施的壓力不止來自總統本人,更來自於他的整個談判團隊。果不其然,貿易代表賴澤希特很快就簽署了實施關税的文件。迅速向外釋放「這次不是玩笑」的預期。當影響力的天平導向制度化的強硬派時,指望臨時的措施可以力挽狂瀾就很困難了。從更高層面來看,美國的經濟似乎也習慣了關税的前景,而整個美國政治生態已經生產不出可靠的阻力。這一發展,在更温和的人士眼中很可能是「瘋狂」的,但卻絕非「不可預測」。它將遠遠超過特朗普最長可能八年的任期,在未來一段時間內影響美中關係的發展。

自特朗普上台以來,其內閣人員的高週轉率和各部門派系之間的協調失敗,製造了其執政「混亂」的印象。然而不無諷刺的是,外界也因此獲得特朗普內閣的大量一手消息。美國政治的特點,決定了「透明」是其運作的基本特徵。即便是特朗普這樣乖張的人物,當可供參考的材料足夠多,互相印證的消息源足夠豐富,我們還是得以建立起某種程度上可靠的分析與理解框架,重建相對穩定的預期。反過來說,「不透明」才是不可預測性的根源:當高級決策過程全部處在黑箱中,外界除了觀察輸入和輸出無從推斷,我們才面臨着最大的無知與風險。

(李二,時事評論員)

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