深度 評論

楊路:斯里蘭卡的債務問題,是不是中國造成的?

流行的說法是,中國在斯里蘭卡的投資是「掠奪性貸款」,觀察過當地中資的作者怎麼理解這種現象?


2019年1月16日,斯里蘭卡科倫坡的一個中資建築工地。 攝:Ishara S.Kodikara/AFP via Getty Images
2019年1月16日,斯里蘭卡科倫坡的一個中資建築工地。 攝:Ishara S.Kodikara/AFP via Getty Images

在復活節恐怖襲擊之前,斯里蘭卡在國際媒體上出現,幾乎都與中國的投資有關。此次遭到襲擊的三家科倫坡市內高級酒店,可以直接望見在建設中的科倫坡港口城,那是造價超過10億美金,中國在斯里蘭卡最大的直接投資項目。

從2009年內戰正式結束至今,這個國家最大的變化就是「內戰走了,中資來了」。然而急轉直下的安全局勢將讓人們不得不重新評估斯里蘭卡這個國家脆弱的和平,以及中國投資在斯里蘭卡扮演的真正角色。

內戰臨近結束:中國加入斯里蘭卡的時機

「如果你看地圖就會發現,斯里蘭卡就像是汽車開進沙漠之前的最後一個加油站」。幾年前在斯里蘭卡,當地人這樣和我描述斯里蘭卡這個島國的地理。站在科倫坡市內的高樓上,可以清楚看見印度洋上的貨輪,燈光在黑夜的海上彷彿一串珍珠項鍊,排隊準備進入中國交通建設集團(CCCC)承建的科倫坡港。

有人把中國在印度洋沿岸國家的港口投資形容為「珍珠島鏈戰略」,而斯里蘭卡則是這串項鍊上最耀眼一顆珍珠。離開科倫坡向西,茫茫印度洋上沒有第二個可供大型船舶停靠的港灣。而從中國出發,三條至關重要的國際航運路線都繞不開斯里蘭卡:獲得能源的中東波斯灣航線,連接市場與原材料的東非航線,以及連接歐洲發達經濟體的亞丁灣-地中海航線。

要考察中國投資在斯里蘭卡的角色和作用,不得不提這個國家的歷史,特別是內戰的歷史。

因為其重要的地理位置,歷史上列強不斷到訪斯里蘭卡。葡萄牙人,荷蘭人,英國人前後殖民於這個印度南邊的島嶼,以搶佔亞歐航路的重要支點。斯里蘭卡獨立後,族群矛盾迅速激化也與其殖民歷史有着千絲萬縷的聯繫:殖民時期,說英語的泰米爾人(Tamil)以不到20%的人口比例,佔據了政府中的大多數官僚職位,因此激起多數族群僧伽羅人(Sinhalese)的普遍不滿。獨立後,僧伽羅政黨借民主化的機會推行民族主義政策,以議會多數之便通過「僧伽羅語法案」(Sinhala Only Act),將僧伽羅族的語言定為唯一官方語言,而全然不提泰米爾語的地位。僧伽羅語與泰米爾語分屬不同語系,完全不能互通,此舉嚴重限制了泰米爾人在斯里蘭卡的教育和經濟權利,導致了普遍的憎恨。

宗教問題則是另一族群衝突的來源,祖先來自印度背部的僧伽羅人普遍信仰佛教,而從印度南部移民而來的泰米爾人則普遍信仰印度教和天主教。同時,一部分信仰伊斯蘭教的泰米爾人並不以「泰米爾」作為自己的優先身份,而更認同自己的穆斯林身份。僧伽羅人政府在斯里蘭卡獨立後將佛教定為國教,將佛教與斯里蘭卡國家認同掛鈎,導致在種族之外,又在斯里蘭卡社會中製造了一條宗教的鴻溝。

從1983年開始全面爆發、一直持續到2009年的斯里蘭卡內戰,便以種族和宗教劃定敵我:一方是由僧伽羅族構成的科倫坡「政府軍」,一方則是以北部賈夫納(Jaffna)和基利諾奇(Kilinochchi)為主要據點,主張在斯里蘭卡北部獨立建國的「泰米爾猛虎組織」。20多年中,2000萬人口的斯里蘭卡至少有10萬人因內戰喪生。

包括歐盟、美國和印度在內的多個國家都將泰米爾猛虎組織定義為恐怖組織。猛虎組織可謂是恐怖主義的「鼻祖」,在戰術層面對後世恐怖分子多有「貢獻」。1991年,為報復印度的軍事干預,一名女性泰米爾猛虎組織戰士,使用自殺式爆炸的方式刺殺了印度前總理拉吉夫·甘地,這很有可能是歷史上第一次自殺式爆炸襲擊。猛虎組織成員早在70年代就開始在行動中隨身攜帶氰化物毒丸,以在被捕時第一時間自殺,這樣的做法在恐怖主義的歷史中,大概可以算是一種「先驅」。

斯里蘭卡內戰的另一獨特之處就是其最終解決方式。斯里蘭卡政府軍對猛虎組織取得了完全的軍事勝利,是為數不多的以一方完全壓倒另一方為結局的內戰案例。2005年之前,斯里蘭卡政府軍在戰爭中多有顧忌:聯合國不斷警告平民傷亡的危險,美歐也將人道主義狀況與經濟援助掛鈎,近鄰印度更是有300多萬泰米爾人對猛虎組織多有同情,內戰雙方都不具備完全打敗對方的條件,在軍事層面上進而陷入僵持。但在2005年,主張軍事消滅猛虎組織的拉賈帕克薩(此人在之後的「中國故事」中將扮演極大角色)在大選中獲勝。他領導的科倫坡政府隨即拋棄了此前的種種顧忌,不惜以斷絕歐美經濟援助,並頻頻遭受國際譴責為代價,發動了對猛虎組織不計代價,甚至不區別平民的軍事行動。在戰爭的最後階段,政府軍一度為逃亡的泰米爾平民劃出了所謂「安全區」,使大量平民聚集於狹小的區域,但隨後炮彈卻紛紛落入這些人口密集的區域,釀成人道慘案。有估計認為至少4萬人在戰爭的最後階段喪生。

但拉賈帕克薩卻贏得了自己的政治賭注:以巨大傷亡為代價,政府軍在戰爭的最後階段幾乎打死了猛虎組織的所有高級領導人,包括其最高領袖普拉巴卡蘭,並消滅了猛虎組織的幾乎全部有生力量。2009年5月19日,拉賈帕克薩宣布獲得勝利,斯里蘭卡長達23年的內戰正式結束。

然後中國來了。中國主導的投資項目大規模進入斯里蘭卡,正是在內戰臨近結束、拉賈帕克薩國內聲望如日中天的那幾年。2008年(此時還沒有「一帶一路」的說法),由中國進出口銀行主要提供融資的斯里蘭卡漢班托塔港開工建設,這個港口的正式名稱是「拉賈帕克薩港」。而在離這港口不遠處,是同樣以拉賈帕克薩命名的,另一中資項目,位於總統家鄉馬塔拉的「拉賈帕克薩國際機場」。

2018年11月15日,斯里蘭卡漢班托塔港。

2018年11月15日,斯里蘭卡漢班托塔港。攝:Paula Bronstein/Getty Images

中國在斯里蘭卡是掠奪性貸款嗎?

建設漢班托塔港的動力,主要來自於斯里蘭卡政府本身,而不是中國。 漢班托塔港和拉賈帕克薩機場這兩個項目,在此後的許多國際媒體報導中,成為了中國「債務陷阱」的代名詞。漢班托塔港投入運營後,貨運量遠遠不達預期,2017年全年只有175艘貨輪到訪,因而經營持續虧損。斯里蘭卡運營方無力維持,只好與北京協商,以11億美元為代價,將漢班托塔港口的70%的所有權,及99年使用權,賣給了中國招商局集團。

拉賈帕克薩機場,開工前雄心勃勃希望能夠成為斯里蘭卡的第二個國際機場,但是建成後卻成了媒體揶揄的對象。這一投資2億美元,設計容量每年一百萬旅客的現代化機場,2017年每週大約只有5個航班,到了2018年竟一架定期航班也沒有了,成為了「世界上最空的機場」。斯里蘭卡政府最後只好尋求將機場股權出售。

以上兩個例子造就了一個流行的說法:中國在斯里蘭卡的投資是「掠奪性貸款」(predatory lending),說白了就是明知道斯里蘭卡最後還不起貸款,因此故意提議一些經濟上不可持續的項目,一開始的目的就是最終獲得這些戰略性的資產。

事實並不是這樣。

漢班托塔港建設計劃,至少在2002年開始就是斯里蘭卡政府官方發展規劃的一部分。2006年,一家丹麥工程諮詢公司對漢班托塔港項目提出了一份可行性研究報告,報告樂觀地預測了漢班托塔港可能最早於2015年成為世界第五大貨運港口。這份報告也隨後被斯里蘭卡政府採納,成為了該項目的主要可行性依據。這些事實說明,建設漢班托塔港的動力,主要來自於斯里蘭卡政府本身,而不是中國。

事後來看,當時丹麥公司所做的項目可行性預測出現了明顯的偏差,這是很大的錯誤,但並不罕見:斯里蘭卡作為一個小經濟體受國際經濟波動影響很大,又剛剛從內戰中走出,內部條件劇烈變化,許多情況並不完全在自身掌控之中,也難以準確預測。中國或許也對投資前景判斷錯誤,但要說這裏有什麼「掠奪」的意圖,沒有任何證據。

至於拉賈帕克薩機場,這個項目從一開始就有很明顯的「政治大白象」色彩。在總統的家鄉,以總統命名,這說白了就是花錢給「戰爭英雄」拉賈帕克薩在老家造了一座光宗耀祖的紀念碑。斯里蘭卡政府內部從一開始就反對這個項目,漢班托塔港的經濟預測或許只是過於樂觀,而這個機場則基本上沒有任何商業邏輯。但即便如此,失敗的投資項目也不能說明掠奪性的意圖。中國1億多美元的貸款對於斯里蘭卡來說並不算是特別大的負擔。同時與港口不同,這個位置不佳的機場並沒有太大的戰略意義,更沒有以任何形式租借給中國。斯里蘭卡政府2018年找到了一家印度企業來「接盤」這個機場。

斯里蘭卡科倫坡,一名男子睡在由中國公司投資的建築地盤外。

斯里蘭卡科倫坡,一名男子睡在由中國公司投資的建築地盤外。攝:Atul Loke/Bloomberg via etty Images

為什麼中國貸款的利率那麼高?

「我建議你最好先去打聽一下為什麼中國貸款的利率那麼高」。聽說我要研究中國投資,在科倫坡的一位西方國家的高級外交官這樣對我建議。「中國融資成本非常高」,是另一個關於中國投資的流行描述。

中國在斯里蘭卡的直接投資項目大多由中資銀行提供融資,主要是政策銀行(如中國進出口銀行,國家開發銀行),也有國有商業銀行(如中國銀行)。儘管每一個項目的商業條件都不一樣,但中國貸款利率普遍偏高是不爭的事實:2014年,中國進出口銀行為科倫坡外環公路項目提供了一筆總額近5億美元、年限30年的貸款,年利率是2.25%;2015年,日本國際協力機構(JICA,日本的官方對外援助機構),向斯里蘭卡國家電網項目提供了一筆20億美元的貸款,還款年限40年,年利率卻只有0.3%。

如果是商業貸款,比如中國銀行為漢班托塔港項目提供的3億美元融資,利率就要更高(6.3%)。斯里蘭卡作為一個外匯儲備只有70億美元,經濟主要依靠茶葉出口和旅遊收入的國家,政府每年償債的錢要超過其財政對醫療和教育支出的總和,而中國就是斯里蘭卡的大債主。

如前所述,沒有證據顯示中國有預謀地放高利貸給斯里蘭卡,更多的時候是斯里蘭卡主動尋求中國融資。那麼,斯里蘭卡為什麼要去借更「貴」的錢?

原因之一就是沒有其他國家願意借錢給斯里蘭卡。拉賈帕克薩政府為了消滅猛虎組織,使用了極端的軍事手段,也付出了許多政治代價,失去歐美經濟支持就是其中之一。中國援助當然不是如官方所宣稱的那樣完全「無附加政治條件」,往往隱含了必須選擇中國承包商之類的內容,但要說「條件與歐美不同」是大體準確的。比如,歐美關心的人權記錄並不影響中國的投資選擇。因此,在斯里蘭卡政府急需戰後重建資金的時候,中國很有可能是唯一的同時具備能力和意願的投資方。

第二個原因,就是中國作為一個新興的國際援助發起者,對於一般的規則和框架,還處於摸索之中。比較明顯的一個問題,就是中國政府常常混淆「發展援助」與「商業投資」。簡單來說,發展援助是不追求商業回報的,因此在融資方面往往低於市場利率,其性質是援助國對東道國的補貼。其成功與否的評判標準也往往是發展指標,比如健康和教育,而不是財務。而商業投資則依據市場邏輯進行,理論上財務回報是最大的評判標準。在成熟的國際援助國,如歐美和日本,這兩類投資之間有非常清楚的界限劃分,原則上同一個機構不會從事不同性質的項目。如美國的USAID,日本的JICA,英國的DFID,都是專注於發展援助,而不會從事商業投資。 而從事商業投資的的市場機構,也不會因為政府的「指導」,而提供更加優惠的投資條件。

但在中國,這條界線則比較模糊。提供融資的金融機構(如國家開發銀行)既是政策工具,又是某種程度上自負盈虧的商業機構。具體承接項目的中國國有企業(比如負責建設科倫坡港口城的中國交通建設)更是上市企業,理論上應該以向股東提供財務回報為首要目標。這種不尷不尬的結果,就是往往很難說清一些中國投資項目到底是基於友誼,還是利益。貸款利率也常常體現某種折衷:高於援助貸款,而低於商業貸款。其結果就是作為東道國覺得太貴,中國的銀行家又覺得賠了錢,兩頭都有點委屈。

還有一個原因則是斯里蘭卡政府經濟治理能力的欠缺。按照斯里蘭卡經濟部門一位高級官員的說法,漢班托塔港的貸款利率是這麼敲定的:拉賈帕克薩政府與中國銀行的3億美元貸款談判發生在金融危機之前。當時斯里蘭卡政府有兩個選擇,一是選擇固定利率在6.3%,二是選擇浮動利率與市場掛鈎。當時的市場基準(如LIBOR一年期)在5.7%左右,因此固定利率與浮動利率並沒有太大的區別。但沒有想到,雙方簽了合約之後金融海嘯爆發,全球央行紛紛量化寬鬆,市場利率直線下滑。斯里蘭卡政府此因為簽了一個「死約」,必須每年以高出市場利率的水平多付好幾百萬美元的利息。無獨有偶,對談判負有直接責任的,恰恰就是當時兼任財政部長的總統拉賈帕克薩本人——這也難怪後來有關其接受中國賄賂的傳聞四起了。

2015年3月26日,斯里蘭卡總統西裏塞納(左)和中國國家主席習近平在人民大會堂參加簽字儀式。

2015年3月26日,斯里蘭卡總統西裏塞納(左)和中國國家主席習近平在人民大會堂參加簽字儀式。 攝:Feng Li-Poo/Getty Images

「要想富,先修路」的迷思

「要想富,先修路」。我在斯里蘭卡與當地中國官員和商人交流時,這句話反覆出現。這句話描述的是許多人眼裏中國的發展經驗之一:以基建投資帶動經濟發展。當發達國家普遍因為沒人願意投資而面臨基礎設施老舊問題時(特朗普的抱怨「美國的機場就像是第三世界!」),中國卻極其熱情地在全世界投資基礎設施:中國主導的第一個多邊金融組織,亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)以基建為機構宗旨;「一帶一路」的絕大部分項目都與基建相關;基建投資相關的比喻甚至被用來佔領政治高地。當索羅斯在世界經濟論壇上指出中國是「開放社會的威脅」時,外交部發言人以「誰在修橋築路,誰在關門築牆,一目瞭然」作為回應。

「修橋築路」固然很美,但這裏的經濟邏輯卻不是那麼簡單。麻省理工學院教授黃亞生對於所謂的「鐵公雞」(鐵路、公路、機場)經濟學有一個非常經典的批評:大多數人看到了基建與經濟成長相伴出現,便得出了基建和富裕的因果關係,以為修了路,就會富。可實際上,中國在很長一段時間裏基建是落後於經濟成長的(先富裕,後修路),未來更不可能通過大規模基建繼續拉動增長。

這當然不是否定基礎設施投資的經濟重要性,而是說明基建自有其制約條件,不是什麼經濟萬能藥。極少有私人投資者願意投資基礎設施,就是考慮到許多現實的制約條件,最大的問題就是投資與回報的不對稱。舉例來說,投資建設一條公路,最大的經濟收益不會是這條公路的收費(如果收費的話),而是這條公路所拉動的相關經濟活動,比如沿線的商業,以及物流效率的提高。但這些經濟活動的收益,並不能完全被私人投資者獲得,導致其投資動機不足,基建因此也是一個典型的經濟外部性問題。

因為基建的外部性特徵,政府通常需要扮演某種公共投資人的角色。在中國的發展經驗中,基建之所以扮演相當正面的作用,依賴於國家對土地要素的完全掌握。城市土地國有,農村土地集體所有,這意味着在中國,政府的徵地自由度大,而價格又低(代價是許多「強制徵地」造成的矛盾)。但這樣的「中國模式」並不容易推廣。中國海外投資,常常遇到棘手的土地所有權問題:私人所有的土地不願意出售,或者是價格很高導致基建成本高企。而中國投資方作為「外國人」,擁有東道國土地在政治上也十分敏感,常常引發反彈:中國交通建設此前投資科倫坡港的條款之一是對部分港口土地擁有(永久)所有權,就在斯里蘭卡激發了強烈的社會反對(後改為99年租借)。

另外一個在中國可能行得通,但是出了國就不行的「中國經驗」就是政治週期的單一性。中國沒有反對黨,也不存在政黨交替的選舉政治不確定性。因此中國的投資者在海外面對當地的政治週期時,常常因為沒有經驗而缺乏準備。許多人都懂得做好政府關係的重要性,但很少有人會主動接觸反對黨,或者是與執政黨意見不一致的其他社會團體。

2014-2018年,「一帶一路」沿線的許多國家經歷了中國投資以來的第一個政黨更迭:印度尼西亞,斯里蘭卡,馬來西亞,巴西都發生了「變天」。中國投資因為往往與此前的執政黨緊緊綁定,而常常成為選舉政治中反對黨攻擊的對象。新當選的領導人要不就是推翻此前政府的承諾,要不就是改變投資條件,常常讓深信搞定(現)政府就搞定一切的中國投資方措手不及。在斯里蘭卡,前總統拉賈帕克薩在2015年「英雄」形象退散,反而深陷貪腐指責之中。投資了拉賈帕克薩港口和機場的中國,沒有可能與失勢的政治人物切割。科倫坡新政府上台第一件事,就是將施工中的科倫坡港口項目停工(後經重新談判恢復)。

人民幣與人民內部矛盾

中資剛來時的斯里蘭卡,仍然是一個非常脆弱的國家。政府軍打贏了猛虎組織,但泰米爾人的不滿仍然強烈。軍隊在戰時以安全名義徵用了許多私人的房產和土地(尤其是泰米爾人的),戰後卻長期拒絕歸還,造成怨恨。泰米爾人的語言和宗教權利並沒有太大改善,被壓迫感仍然強烈。更重要的是,20多年的內戰在舊的怨恨之上添加了許多新鮮的傷疤。拉賈帕克薩政府沒有任何動力追究軍隊在戰爭中濫用武力的責任,也說不清楚許多泰米爾人為何會「失蹤」,這些宿怨一旦遇到火星,隨時可能引發新的族群衝突。

這個時候的外國投資,就變得非常微妙。在許多情況下,外國投資對發展中國家的經濟和社會發展都是有幫助的,畢竟發展中國家最缺的就是資金和技術。但是,發展中國家的經濟增長往往是不平衡的,容易引發財富分配方面的矛盾。在極端情況下,外資甚至有可能激化這種矛盾。人民幣雖好,但也有觸動 「人民內部矛盾」的危險。

從地理上看,中國在斯里蘭卡的投資大量集中於該國西部和南部,這些都是以僧伽羅人為主的區域。中國優先在這些地方投資當然不是有意偏袒某一族群,而是從現實出發的考量。畢竟,與常年遭受戰火侵襲的北部相比,首都科倫坡附近地區要安全穩定的多。但這樣做的一個後果就是,泰米爾人普遍對中國投資印象不佳。而即使是表面上受惠較多的僧伽羅人,也不是完全歡迎中國投資。除了常見的「中國人只僱中國人,不創造本地就業機會」的抱怨外,中國與爭議不斷的拉賈帕克薩走的太近也造成了一些不良後果。2015年大選獲勝的雖然是也是僧伽羅人為主的政黨,卻是拉賈帕克薩的政治敵手,其主要競選綱領就是「反貪腐」--拉賈帕克薩的貪腐傳聞以及其對中國的擁抱態度讓不少人將中資視為某種「黑暗力量」。

斯里蘭卡科倫坡的海岸。

斯里蘭卡科倫坡的海岸。攝:Paula Bronstein/Getty Images

斯里蘭卡的警鐘

沒有任何證據顯示此次復活節恐襲與中國在當地的商業活動有任何直接關聯。但是,恐襲之後的斯里蘭卡很可能發生變化:此次襲擊的對象包括了佛教聖地康提,多個天主教場所,以及西方遊客聚集的科倫坡高級酒店,發出了「攻擊所有非穆斯林」的信號。斯里蘭卡安全部門之後勢必加強對本國穆斯林群體的關注,甚至做出敵意動作。這很有可能使原本在僧伽羅-泰米爾矛盾中相對中立的穆斯林群體(泰米爾族,但並不強調種族身份)加入到斯里蘭卡的族群政治中,使矛盾進一步複雜化。

另一方面,此次事件勢必將影響斯里蘭卡第三大收入來源旅遊業,影響經濟發展以及政府的償債能力,如果不能及時緩解,可能會有更多的中國援建項目爆發財務問題。事實上,即使在此次恐襲之前,「一帶一路」的國家中,已經大規模出現了對中國投資項目重新談判的趨勢,這通常意味着兩件事:砍價,以及債務延期。

無論上述哪一種情形發生,對中國都不是好消息。

當「一帶一路」高歌猛進時,人們常常驚訝於中國政府投資的對象——有許多是其他國家不敢投,不願投的國家和項目。有兩種可能的解釋:要不就是中國錢特別多,能投別的國家投不起的項目;要不就是中國有特別好的管理知識和能力,能夠把別人做不來的項目做起來。以斯里蘭卡的例子來看,恐怕兩者都不是。中國在政府海外投資這門課上,雖不是許多人說的那樣「邪惡」,但也還有很多的課要補。

(楊路,自由撰稿人)

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